Reforma Integral del Sistema Previsional
Fecha de publicación: 8/2020
El sistema previsional en Uruguay tiene dos siglos de existencia. A lo largo de los años, fue incorporando diversos sectores de actividad, que se agruparon en “cajas”. El régimen se fue adaptando con múltiples reformas, pero nunca se pudo hacer una reestructura general para lograr un sistema integral que abarque a todos. Uruguay cuenta hoy con un inédito consenso político respecto a la necesidad de realizar una reforma. El país tiene una gran oportunidad para volver sustentable el sistema, para lograr que los uruguayos sientan que se respeta su aporte en actividad para lograr un retiro digno, y para que el ahorro que se genere pueda utilizarse en financiar inversiones de largo plazo.
La reforma que Uruguay comienza a discutir no afecta a los actuales jubilados, sino a los futuros. Por lo tanto, la reforma será un acuerdo entre generaciones de trabajadores que hoy se encuentran activos en diferentes etapas de su ciclo laboral.
Uruguay tiene un amplio y profundo sistema previsional, con seis vertientes: una global en el Banco de Previsión Social (BPS) que incluye industria, comercio, rural, escolar, estatal y servicios; una de bancarios; otra de profesionales universitarios; una de escribanos; y dos servicios especiales, uno de militares y otro de policías.
El sistema también incluye a las Administradoras de Ahorro Previsional (AFAP) que reciben aportes de los trabajadores que se capitalizan en cuentas individuales y que una vez cumplido el ciclo laboral se transfieren al Banco de Seguros del Estado (BSE)1.
Finalmente, el sistema se completa con la posibilidad del ahorro previsional voluntario por parte de todos los afiliados a las AFAP.
95% de las personas
mayores de 65 años
cuentan con algún tipo de
cobertura,
el mayor registro observado en la
región y de los más altos del mundo.
| Jubilaciones | Pensiones | Total | |
|---|---|---|---|
| Banco de Previsión Social | 457 | 245 | 702 |
| Banco de Seguros del Estado | 43 | 19 | 62 |
| Retiro de las Fuerzas Armadas | 35 | 15 | 50 |
| Retiro Policial | 20 | 13 | 33 |
| Caja Bancaria | 12 | 6 | 18 |
| Caja de Profesionales | 11 | 5 | 16 |
| Caja Notarial | 3 | 0,7 | 4 |
19.000
pensiones por
incapacidad física
65.000
pensiones por
edad avanzada
460.000
asignaciones
familiares
147.000
subsidios
por desempleo
(45.000 previo a COVID-19)
147.000
subsidios
por enfermedad
(45.000 previo a COVID-19)
Los que reciben las prestaciones viven cada vez más y los que aportan son cada vez menos
En los últimos 25 años se precipitaron cambios profundos que obligan al Uruguay a adaptar el sistema previsional a la realidad del país.
- La gente vive en promedio 5 años más: la esperanza de vida al nacer en 1996 era 73,9 y ahora es 78,0 años. A los 60 años la esperanza de vida se extiende a 85 años. Aumentó la extensión de los años de vida de los jubilados y pensionistas que reciben los beneficios del sistema. 3
- Las relaciones laborales se han vuelto mucho más dinámicas e imprevisibles, con menos trabajadores empleados en el sector formal, menos contratos permanentes y más contratos temporales, parciales y ocasionales. Luego de haber alcanzado niveles máximos históricos a fines de 2014 (1.680.000 empleados), se observa una caída ininterrumpida del empleo (1.600.000 empleados previo a la irrupción del COVID-19 en Uruguay).
El gasto total del sistema previsional crece sostenidamente y ya alcanza los USD 6.000 millones anuales (12,5% del PBI), un nivel similar al observado en los países de mayores ingresos y esperanzas de vida del mundo.
Menos de la mitad de este gasto es financiado por el aporte jubilatorio de los trabajadores (sobre quienes ya recaen tasas de aportes muy elevados en comparación internacional) y empresas (que no resisten mayores aportes previsionales dada la carga tributaria del país), lo que genera una carga creciente en las cuentas públicas.
El déficit financiero del sistema jubilatorio, definido como la diferencia entre aporte de activos y gasto en prestaciones a jubilados y pensionistas, supera anualmente los USD 3.000 millones (6,4% del PBI). Este monto sería equivalente a un pago mensual promedio de 22.500 pesos por parte del Estado a cada uno de los beneficiarios del sistema, por encima de lo que recibirían si solo cobraran lo que aportan por mes los trabajadores actuales.
El déficit financiero del sistema jubilatorio, definido como la diferencia entre aporte de activos y gasto en prestaciones a jubilados y pensionistas, supera anualmente los USD 3.000 millones (6,4% del PBI). Este monto sería equivalente a un pago mensual promedio de 22.500 pesos por parte del Estado a cada uno de los beneficiarios del sistema, por encima de lo que recibirían si solo cobraran lo que aportan por mes los trabajadores actuales.
Este déficit financiero que crece de forma sostenida año tras año es financiado con impuestos asignados especialmente o con cargo a rentas generales.
| Participación | USD Millones | % de PBI | |
|---|---|---|---|
| Banco de Previsión Social | 78,2% | 2400 | 5,0% |
| Retiro de las Fuerzas Armadas | 15,6% | 480 | 1,0% |
| Retiro Policial | 6,3% | 170 | 0,4% |
| Caja Bancaria | 0,3% | 10 | 0,02% |
| Caja de Profesionales | 11 | 5 | 16 |
| TOTAL | 100,0% | 3.060 | 6,4% |
Fuente: Contaduría General de la Nación (CGN)
Régimen comprensible para todos, y que no perjudique a los trabajadores por cambiar de sector laboral, sino que le de trazabilidad de vida activa, con horizonte de renta al retiro de actividad.
La cobertura debe ser amplia, con especial atención a las situaciones asociadas a baja capacidad de aporte, de forma tal que no excluya a sectores ni personas.
El sistema debe diferenciar el aporte previsional del resto de los seguros para que el trabajador valore el esfuerzo y no se mezcle con la relación salario/jubilación.
El sistema debe diferenciar el aporte previsional del resto de los seguros para que el trabajador valore el esfuerzo y no se mezcle con la relación salario/jubilación.
El sistema debe generar información comprensible. Todos deben tener acceso a la información que le permita saber cuánto tiene ahorrado y a qué jubilación accederá.
SIMPLIFICAR E INTEGRAR LA INSTITUCIONALIDAD DEL SISTEMA
1 Buscar la simplificación de estructura sin aumentar burocracia ni gastos (usar la especialización de las unidades que hoy están en el BCU y MTSS).
Fortalecer controles de todo el sistema: superintendencia de servicios previsionales autónoma, con la jerarquía de un servicio descentralizado.
Generar capacidades de educar y de informar a todos los actores.
CONVERGER A UN RÉGIMEN ÚNICO PARA TODO EL SISTEMA JUBILATORIO
2 Las “cajas” de jubilaciones se crearon en función de sectores de actividad que se consolidaban, en tiempos en que los trabajadores no rotaban de uno a otro.
La diversidad de regímenes expone a problemas a los cotizantes y genera desequilibrios de financiamiento.
No hay ninguna justificación de fondo para tener sistemas dependiendo de la profesión o trabajo realizado.
CAMBIOS EN EL FONDO SOLIDARIO PARA HACERLO SOSTENIBLE EN EL TIEMPO
1 Aumentar progresivamente la edad de retiro en todos los sistemas para adaptarla a los cambios observados en la esperanza de vida.
2 Ampliar la posibilidad de jubilación parcial para personas que quieran pasar a un régimen de actividad laboral acotada en tiempo, y puedan gozar del cobro de una parte de su renta o pasividad.
3 Modificar la fórmula de cálculo del Sueldo Básico Jubilatorio:
- Ampliar período considerado para el promedio de asignaciones computables
- Actualizar las asignaciones computables por inflación (IPC) y no por Índice Medio de Salarios (IMS)
- Bajar la base de cálculo del Sueldo Básico Jubilatorio para asignación de jubilación
- Introducir incrementos porcentuales por acumulación de tiempo de aporte y años de edad
- Mejorar la asignación inicial por tiempo en que difiere el retiro.
4 Revisar la validación y cierre de los registros de Historia Laboral, en particular analizar los procedimientos sobre prueba testimonial.
5 Revisar los criterios de la asignación de jubilación por motivo incapacidad.
FORTALECER LA CUENTA PERSONAL DE AHORRO INDIVIDUAL
1 Fomentar la competencia en el mercado.
2 Modificar las reglas de incentivo a competencia entre AFAP para captación de afiliados y distribución de las afiliaciones de oficio.
3 Permitir un potencial mayor retorno del ahorro previsional con la creación fondos de inversión adicionales para subgrupos de afiliados que incluyan instrumentos financieros compatibles con un mayor riesgo asociado (renta variable).
4 Introducir cambios para mejorar la información disponible. Es importante el uso del concepto de rentabilidad neta (que incluye a la comisión) para que el afiliado pueda comparar y elegir la AFAP que administre sus ahorros.
5 Impulsar el ingreso de nuevas compañías aseguradoras y nuevos productos al mercado que puedan completar el mercado en la fase de desacumulación del ahorro individual, que hoy es exclusivo del Banco de Seguros del Estado.
6 Los trabajadores afiliados a una AFAP, además de realizar los aportes obligatorios, tienen la posibilidad de realizar aportes voluntarios con el objetivo de incrementar el monto de su cuenta individual y tener una mejor jubilación. Para impulsar su desarrollo se deberían analizar incentivos fiscales e impositivos y permitir retiros del saldo jubilatorio correspondiente al ahorro voluntario para gasto en vivienda, educación o salud.
7 Generación de fondos complementarios de capitalización individual, en algunos sectores específicos. La normativa deberá prever la portabilidad de derechos, de un fondo complementario a otro.
Ampliar mecanismos de ahorro para futuro ingreso al retiro a unipersonales y empresarios con aporte mínimo.
8 Analizar el lanzamiento de un bono especial para el complementar el ingreso en el retiro y contribuir a financiar proyectos de largo plazo. El BONO PRECAVER (PReservar la CAlidad de Vida En el Retiro) sería un tipo de título emitido por el Estado, que pagaría intereses, sin amortización de capital. El afiliado invierte en bonos durante la vida activa y cobra interés durante 20 años, a partir de fecha establecida.
ESTABLECER MODO DE FINANCIAMIENTO Y DIFERENCIACIÓN DE EGRESOS DE LOS SEGUROS DE ENFERMEDAD Y DESEMPLEO
1 El trabajador tiene un “seguro” por si pierde empleo o es suspendido, y otro ante problemas de salud, pero no se paga un seguro para eso, sino que todo sale de la caja del BPS. Tampoco está claro su fuente de financiamiento. Por lo tanto, es necesario que esté claro el subsidio, para el trabajador y el contribuyente en general.
SEPARAR RÉGIMEN DE PENSIONES POR EDAD AVANZADA E INCAPACIDAD FÍSICA Y DE ASIGNACIONES FAMILIARES DE LOS APORTES JUBILATORIOS
2 Hoy no está diferenciado el gasto social de aportes estatales para brindar subsidios a personas sin ingreso, ni aportes previos, o para otras prestaciones no jubilatorias. Estos rubros figuran como egreso del sistema previsional, pero muchos de ellos son partidas que corresponderían al Ministerio de Desarrollo Social.
LA MEJORA EN LA EFICIENCIA DEL SISTEMA VIENE DE LA MANO DE LA INTRODUCCIÓN DE MEJOR INFORMACIÓN PARA EL USUARIO
1 La información sobre el régimen previsional debe ser clara y amplia, para que el cotizante pueda tomar decisiones en base a datos precisos y comprensibles. El esfuerzo por mayor transparencia implica educar al ciudadano en el conocimiento de sus finanzas, de sus aportes y la trazabilidad de recursos del sistema hasta el momento de cobro de jubilación.
2 La historia laboral de cada trabajador debe ilustrar con claridad todos los movimientos de aportes, y el resultado de ahorros voluntarios. Esta historia se debería enviar regularmente a todos los trabajadores en formato digital.
3 Hay que dar garantía a usuario en el acceso a la información sobre cálculo jubilatorio integral. La futura jubilación de cada trabajador surge de la combinación de reparto y ahorro, por lo que se requiere información centralizada para que ese cálculo contemple todo.
4 Es necesario diferenciar el resultado del sistema previsional por aportes, pagos, y asistencia financiera.
5 Es necesario contar con información disponible de parte de todas las instituciones involucradas, que sea centralizada en base a criterios estándares y eso debe estar regulado con claridad, y debe ser supervisado profesionalmente por el organismo que regule la integralidad del nuevo régimen.
