La seguridad pública | Agosto 2023

Una necesaria estrategia de seguridad pública 

Ministro del Interior, Luis Alberto Heber y el Coordinador de Estrategias Focalizadas de Prevención Policial del Delito en el Programa Integral de Seguridad Ciudadana, Diego Sanjurjo | Cuenta oficial de twitter de Luis Alberto Heber 

La Estrategia de Seguridad Integral y Preventiva que el Ministerio de Interior (MI) puso a consideración del sistema político supone dar un salto hacia políticas de seguridad más modernas, y es una gran ocasión para sentar las bases de una política de Estado, que incluye los procedimientos para su efectiva implementación.

La opinión pública, que considera la inseguridad como uno de los principales problemas, y el reconocimiento oficial de que Uruguay enfrenta fenómenos delictivos que sobrepasan las funciones policiales de control y represión, conforman el telón de fondo de un plan de prevención que fue concebido a partir de los puntos de vista de los partidos políticos, académicos y representantes de organizaciones de la sociedad civil.

De acuerdo con una encuesta de Equipos Consultores difundida el pasado 3 de agosto, 23% de los uruguayos creen que la inseguridad es el asunto más importante al cierre del primer semestre; 22% la menciona en el segundo lugar, por lo cual, casi la mitad de la población (45%) siente que es uno de los desafíos más urgentes.

En ese contexto, el ministro del Interior, Luis Alberto Heber, reconoce que “hay delitos que se mantienen esquivos” como los homicidios por ajustes de cuentas (por lo general vinculadas a las drogas) o algunas formas de violencia doméstica, fenómenos que escapan a las tareas de disuasión y represión. 

Asimismo, admite la presencia de manifestaciones delictivas en determinados barrios de Montevideo que “concentran problemas sociales más profundos” (marginalidad, desempleo, drogadicción o problemas de salud mental) que el patrullaje por sí solo no resuelve. 

Sin descuidar los objetivos más inmediatos, sobre todo en materia de homicidios (el propio ministro reconoce que no se alcanzaron los “buenos resultados” que esperaba, según informó El País el pasado 1° de agosto), el gobierno ahora se propone reforzar las políticas de seguridad de largo plazo, un horizonte que coadyuva al involucramiento del conjunto de partidos. Todos juntos pueden aprovechar la oportunidad y evitar la polarización sobre un asunto que provoca un desasosiego social y debilita la confianza ciudadana.  

La iniciativa oficial, tanto en la forma como en el contenido, es oportuna para atacar los desafíos en materia de seguridad pública que requieren de soluciones consensuadas.  

En ese sentido, hay que aprovechar las enseñanzas que pudieron dejar instancias de otros períodos de gobierno, como la que lideró en 2016 el entonces presidente Tabaré Vázquez, que convocó a los partidos políticos con representación parlamentaria para promover un diálogo plural sobre seguridad y convivencia ciudadana. 

Hoy el reto es canalizar un plan adecuado a nuevas circunstancias delictivas y sociales, construido desde un diálogo democrático más profundo.  

El documento “Estrategia de Seguridad Integral y Preventiva”(Ministerio del Interior, 2023) consta de 16 propuestas que surgieron en escritos y reuniones lideradas por Diego Sanjurjo, politólogo y especialista en políticas públicas de seguridad y desarrollo, quien ocupa el cargo de coordinador de Estrategias Focalizadas de Prevención Policial del Delito del Ministerio del Interior.  

A nuestro juicio, el plan aborda problemas de fondo en términos de seguridad ciudadana y debería ser aprovechado para políticas de Estado que signifiquen una mejora sustancial de las estadísticas alrededor del delito.  

Asimismo, que se avance en medidas que permitan revertir la pésima situación de las cárceles, clave también al combate a la delincuencia, así como la modernización de las políticas de reinserción de los liberados.  

Conferencia de prensa del Ministerio del Interior | Cuenta oficial de twitter de Luis Alberto Heber 

Estrategia de Seguridad Integral y Preventiva 

La Estrategia de Seguridad Integral y Preventiva (ESIP) busca fortalecer el aspecto preventivo de la seguridad pública que, de algún modo, se la equipara a la función de control y represión. En ese sentido, el objetivo es construir una verdadera política dual, acorde con las experiencias más avanzadas en los países desarrollados.  

A continuación, se plantea una síntesis de las medidas y el análisis correspondiente por parte de CERES. 

Personal policial realizando videovigilancia | Presidencia 

Sistemas de información. Dentro de este eje se destaca la realización de encuestas nacionales de victimización de periodicidad anual o bienal, con la finalidad de obtener indicadores fidedignos sobre la situación y evolución de la seguridad pública que brinden un panorama más esclarecedor que las cifras de denuncias de delitos. Es sabido que las cifras oficiales de delitos tienen limitaciones a la hora de representar la realidad que se vive en términos de seguridad pública (Bidermany Reiss, 1967; Skogan, 1977). Una proporción importante de los delitos no se conocen (“cifras negras”), ya sea porque no se reportan o no son detectados (Hart y Rennison, 2003; Tarling y Morris, 2010). Esto puede provocar sesgos significativos en las evaluaciones de seguridad basadas en denuncias policiales (Pepper et al., 2010; Pina-Sánchez et al., 2022), lo que perjudica la evaluación de las políticas de seguridad (Pina-Sánchez et al., 2023). 

Las encuestas de victimización son una valiosa herramienta para brindar una visión más completa de la delincuencia y sus consecuencias en una sociedad. Su implementación y análisis adecuado pueden contribuir de forma significativa a una mejor comprensión de la criminalidad y a la formulación de políticas públicas más efectivas en la prevención y respuesta a la delincuencia, algo ampliamente sugerido por expertos de la región (Galiani, 2023; Schargrodsky, 2023).  

En 2017 se realizó en Uruguay la Encuesta Nacional de Victimización, según los estándares internacionales y en colaboración con el Instituto Nacional de Estadística (INE). Se publicó un informe preliminar al año siguiente, el cual se enfocó por sobre todo en las valoraciones de la ciudadanía sobre la inseguridad y la Policía, pero no se incluyeron mayores observaciones sobre hechos delictivos y delincuentes que no han llegado a ser descubiertos o condenados (Ministerio del Interior, 2018). 

En la misma línea, se propone un acuerdo de asistencia técnica entre el INE, el Ministerio del Interior (MI) y las universidades para la producción científica sobre violencia y criminalidad.  

Otra de las propuestas está orientada a mejorar la transparencia del MI, así como la comunicación e interacción con la ciudadanía mediante la generación de datos abiertos y representación visual de estadísticas criminales. En conjunto con la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC) se construirá un portal web con los datos del sistema estadístico de seguridad pública y la publicación de microdatos de delitos en Catálogo de Gobierno Abierto. 

Las medidas a favor del acceso a más información contribuyen a resolver la grave dificultad de estadísticas muy limitadas alrededor de la seguridad pública, así como restricciones que dificultan el trabajo de investigadores y periodistas, además de retacear datos de interés público para el conjunto de la sociedad (Drapper y Pittaluga, 2023). 

Grupo de Reserva Táctica | Jefatura de Montevideo

Prevención social y comunitaria. En este eje se destaca la creación de un gabinete de Seguridad Integral, conformado por distintos ministerios y organismos, que estará anclado en la Presidencia de la República. El gabinete incluye una secretaria técnica encargada de las políticas y articulación con el conjunto de instituciones públicas involucradas. 

Entre los cometidos se destaca también la puesta en marcha de un Plan Nacional de Seguridad Integral, así como la creación y el seguimiento de Consejos Barriales y Centros de Atención Integral. 

Se crean nuevos Consejos Barriales, con la finalidad de atacar los problemas locales en torno a la convivencia ciudadana, conformado por un equipo interinstitucional (policías, trabajadores sociales y personal de la salud, entre otros). 

Además, el plan instaura Centros de Atención Integral (CAI) para simplificar los procesos y gestiones de los diferentes servicios públicos y desarrollar soluciones locales e integrales.  

Los Consejos Barriales, en tanto,  tienen como referencia el Consejo de Casavalle del Plan Cuenca de Casavalle, órgano con integración de instituciones públicas de los tres niveles de gobierno, creado durante el período municipal 2005-2010.  

La policía orientada a la comunidad (COP, por sus siglas en inglés) es una estrategia amplia que busca disminuir el delito de manera local involucrando a las comunidades afectadas. Si bien hay diferentes formas de ejecución, una de las más frecuentes es el patrullaje a pie por los barrios. Este tipo de acción aumenta la visibilidad policial y facilita el contacto y cercanía entre la policía y los vecinos de un barrio. Entre otros resultados positivos, se ha documentado que la COP aumenta la sensación de seguridad entre los vecinos (Walker y Katz, 2017) a la vez que sienten a la policía como parte de la comunidad (Piza y O’Hara, 2012).  

La cercanía con las comunidades es muy importante, entre otras cosas por la desensibilización que suele afectar a las victimas (Di Tella et al., 2019). Si un barrio con alta victimización se acostumbra al delito, sus vecinos pueden mostrarse menos preocupados ante episodios de cirmen y violencia. Esta situación alimenta las discrpanciasentre victimización y denuncias. A su vez, esto representa cambios en cómo la población evalúa los costos del delito y, por lo tanto, en cómo afecta su bienestar (Becker, 1968), lo que supone un escollo adicional para quienes diseñan políticas de seguridad.  

En este eje también se incluye un programa educativo de prevención para niños y adolescentes que incluya información sobre delitos y violencias, habilidades en resiliencia y liderazgo juvenil.  

Por otra parte, se plantea utilizar el modelo Cure Violence, que costa de tres estrategias básicas: detectar e interrumpir conflictos violentos o que tienen el potencial de ser violentos; identificar y tratar a las personas de alto riesgo; y cambiar las normas de comportamiento que facilitan la violencia. El programa ha sido ejecutado con éxito en varios países de América Latina como Brasil, Colombia, Honduras y México. 

Patrullero de la Policía Nacional | Cuenta oficial de twitter de Luis Alberto Heber 

Prevención policial. Se propone ejecutar un Plan de Atención Integral en Salud Mental que logre satisfacer la demanda de atención en salud mental y ocupacional para funcionarios policiales y sus familias.  

El plan busca fortalecer y extender al interior del país a la llamada Policía Comunitaria Orientada a Problemas (PCOP). Es una propuesta de enfoque analítico, cuyo resultado depende de que las agencias policiales cumplan con cuatro pasos: identificación, análisis, respuesta y evaluación de problemas (NationalResearch Council, 2018). A su vez, la PCOP requiere la colaboración activa y el trabajo conjunto entre la policía y la comunidad para identificar, analizar y abordar los problemas de seguridad y delincuencia en una zona específica. En ese sentido, el documento (Ministerio del Interior, 2023) reconoce los antecedentes de una forma de policiamiento que se aplica desde 2012, pero donde todavía reconoce exsite espacio para mejoras.   

La PCOP que propone el MI combinalas virtudes de la COPcon la acción policialorientada a problemas (POP, por sus sigla en inglés).Esta estrategia se centra en entender y solucionar las causas subyacentes de los problemas locales, en lugar de responder a los delitos después de que ocurren. Este enfoque está ligado a la idea de que los cuerpos de policías deben concentrase en los objetivos en lugar de los medios (Goldstein, 1979). A diferencia del la COP, el POP es estrictamente analítico y puede incluir o no la participación de la comunidad (Gill et al., 2014). Evidencia para ciudades de Estados Unidos y Reino Unido (Weisburd et al., 2008) muestra que el POP es capaz generar estrategias capaces de reducir de forma significativa el delito. 

La capacitación policial en torno a poblaciones vulnerables es otra medida de prevención, mediante talleres que abordan diferentes problemáticas: personas en situación de calle, discapacidad, salud mental y el consumo problemático de alcohol y drogas. 

Asimismo, se propone la formación en prevención del ciberdelito. Este es un desafío complejo de nuestro tiempo que requiere un enfoque integral que abarque desde la legislación adecuada hasta la educación y la cooperación internacional. 

Centro de rehabilitación | ParlamentoUY

Rehabilitación. Para finalizar, se incluyen disposiciones dirigidas a personas que ya cometieron delitos en el pasado, están en prisión o cumpelen una pena alternativa, que a nivel técnico se conoce como “prevención terciaria”.  

En ese sentido, se promociona la instalación de un Ministerio de Justicia que esté a cargo de estas políticas de rehabilitación, además de promoción de los derechos humanos a partir de la próxima Legislatura. 

A su vez, plantea la definición de una estrategia nacional de reforma del sistema penitenciario en el plazo de un año, basado en el artículo 87 de la Ley de Urgente Consideración que encargó la tarea al Instituto Nacional de Rehabilitación (INR). 

Dentro de este eje preventivo, hay un compromiso de fortalecer el Programa de Uso Problemático de Drogas (PUPD), que depende del INR, mediante la capacitación de los funcionarios y el apuntalamiento de sus diferentes programas. 

Es adecuado que un plan pensado para la prevención se proponga fortalecer la Dirección Nacional de Libertad Asistida, encargada de la gestión de las penas alternativas. Eso supone mejorar los recursos humanos y disponer de más fondos públicos para lograr una gestión y control efectivo del sistema, que a su vez se traduzca en mayor confianza de la ciudadanía y el sistema político y judicial hacia medidas alternativas a la reclusión. En la actualidad, esta problemática abarca a 19.000 personas en régimen no carcelario. 

Otra medida pone el acento en el afianzamiento de la Dirección Nacional de Apoyo al Liberado (DINALI). Sobre este punto, cabe destacar la reciente reunión entre el ministro de Desarrollo Social, Martín Lema, y el Comisionado Parlamentario para el Sistema Penitenciario, Juan Miguel Petit, donde se discutió la posibilidad de entregar una Tarjeta de Apoyo Social para las personas que recuperan la libertad, con la finalidad de evitar la reincidencia y brindar un apoyo económico a los exreclusos en situación de vulnerabilidad económica.  

Existe evidencia que muestra, incluso para el caso de Uruguay, que este tipo de programas pueden ser claves para minimizar la reincidencia de las personas liberadas en los primeros días inmediatos a cumplir la pena (Munyo y Rossi, 2015). En tanto, investigaciones internacionales documentan que la mayoría de las personas que pasan por el sistema penitenciario no encuentran un trabajo estable en el primer año y, como consecuencia, tres de cada cuatro son arrestados por reincidencia durante los primeros tres años de libertad (James, 2015; Ramakers et al., 2016). Para enfrentar esta problemática, es necesario que la DINALI sea capaz de favorecer el acceso al empleo y servicios de salud y vivienda para los liberados a partir de esfuerzos conjuntos de organizaciones públicas y privadas (Goger et al., 2021). 

Policías | Gub.uy

Reflexiones Finales 

La propuesta gubernamental de la ESIP no solo se adecua a las políticas públicas de seguridad que necesita implementar el país, sino que también se revela como un imperativo necesario para abordar, a través de un proceso democrático a largo plazo, los problemas en torno al delito. 

La seguridad pública pone al descubierto una notable deficiencia en el sistema político en su conjunto. Debe ser tratada como una causa nacional, desprovista de afinidades partidistas, ya que erosiona la cohesión del tejido social que ha sido una característica distintiva de nuestro país. Sin establecer nuevos lazos que restauren la armonía social, se torna en una tarea insuperable avanzar hacia el progreso y desarrollo. 

Esta iniciativa representa una oportunidad excepcional para cimentar las bases de políticas de seguridad de largo alcance, como el gobierno mismo reconoce, capaces de llegar a la raíz de problemáticas sociales profundas derivadas de la marginalidad, el desempleo y la drogadicción, las cuales afectan a determinados barrios marginales de Montevideo. 

Además, es crucial asegurar que los procesos políticos y burocráticos no desbaraten ni obstaculicen un proyecto de tal magnitud, como ha ocurrido en el pasado, no solo en temas de seguridad sino en diversas áreas. 

El enfoque del plan se centra en dos de los problemas principales que Uruguay enfrenta en esta materia: la transparencia de la información estadística y las graves deficiencias en el sistema penitenciario. 

El país cuenta con un sistema estadístico limitado en este aspecto, lo cual representa un gran obstáculo para definir y evaluar políticas públicas pertinentes. Esto se suma a las restricciones en el acceso a información relevante e interesante para el público en general.  

Es crucial tener en cuenta que las estadísticas basadas en denuncias están muy lejos de proporcionar una comprensión integral de las características y dinámicas del delito.La razón es que este método depende en gran medida de la propensión de las víctimas a denunciar, lo cual a su vez se relaciona con la confianza de la ciudadanía en la Policía e incluso en el sistema de justicia. 

Las encuestas de victimización representan en la actualidad la herramienta más precisa en este aspecto, y es alentador que el plan actual las considere. Si se implementan, permitirán mejorar el diseño, la ejecución y la evaluación de las políticas de seguridad del Ministerio del Interior. 

Este es un momento propicio para contemplar la inclusión de preguntas sobre victimización en la Encuesta Continua de Hogares, por ejemplo, para recoger información de manera frecuente y a un costo menor, si se sigue el ejemplo de México (Galiani, 2023). 

El amplio respaldo político a este enfoque de prevención del delito debería fomentar un compromiso interpartidario para no limitar el acceso a información que permita a los ciudadanos evaluar el desempeño del gobierno en turno. 

Respecto al sistema penitenciario, consideramos que se encamina en la dirección correcta. Las condiciones precarias en las cárceles de Uruguay han llegado a un punto en el que las posibilidades de rehabilitación y reinserción son en la práctica inexistentes, lo que a su vez perpetúa una dinámica criminológica. 

Las personas privadas de libertad padecen privaciones que violan los derechos humanos y las garantías constitucionales. La lamentable situación de las cárceles refuerza la conducta delictiva. 

La sobrepoblación carcelaria, que supera cualquier narrativa ficticia sobre el tema, es un factor crucial en el control de las prisiones por parte de grupos criminales. Las cárceles se han convertido en verdaderos centros de poder para bandas delictivas, una realidad que Uruguay no puede ignorar. 

En este sentido, una perspectiva realista debe dar mayor énfasis al papel de las penas alternativas para evitar las condiciones inhumanas en las cárceles y prevenir caer en las garras del crimen que se perpetúa dentro de las instalaciones penitenciarias. 

En conclusión, creemos que el país tiene una oportunidad significativa para abordar en profundidad una problemática que ningún gobierno ha logrado resolver de manera definitiva. No obstante, es esencial buscar trascender las limitaciones temporales de un gobierno específico y comprender que sortear los desafíos requiere esfuerzo colectivo.