Más de 15.000 presos | Setiembre 2023
Fecha de publicación: 9/2023
El Estado de derecho, la paz de la República, la libertad y los derechos humanos de los habitantes están definidos como intereses nacionales vitales para el desarrollo, crecimiento y bienestar de la población. La política de defensa nacional de Uruguay reconoce que el terrorismo, el crimen organizado -que aglomera al narcotráfico, el contrabando, la trata de personas y el tráfico de armas- y los ciberataques constituyen amenazas para la concreción de los objetivos de defensa alineados a los intereses mencionados.
La proliferación de estas amenazas tiene como consecuencia el aumento de la violencia y la corrupción, que socaban la integridad institucional de los estados y acrecienta la desconfianza de los ciudadanos.
Existe numerosa literatura que demuestra el impacto negativo que tiene la inseguridad en sus múltiples dimensiones sobre el crecimiento económico, el desarrollo de los individuos y la sociedad en su conjunto. A pesar de que Uruguay es el país latinoamericano mejor ubicado en el índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional, está expuesto a vulnerabilidades que pueden afectar negativamente la imagen internacional del país.
Por esta razón, CERES elaborará regularmente un reporte de seguridad con el objetivo de monitorear los hechos y tendencias más importantes en esta materia para contribuir a su comprensión y así tener un ojo puesto sobre un tema de altísima sensibilidad para las decisiones de inversión, claves para el desarrollo del país.
El oscuro mundo de la prisión
Los 15 mil presos que tiene Uruguay ubican al país dentro del top 10 del ranking global de población carcelaria, y en uno de los primeros lugares de América Latina y el Caribe, una tendencia alcista casi ininterrumpida desde hace 17 años. El hacinamiento, la violencia y la generalizada adicción a las drogas en las cárceles socavan la capacidad del Estado para cumplir sus funciones y objetivos al respecto.
En América Latina, en particular, el sistema carcelario es un foco de violencia y en general se encuentra en un estado nefasto que han transformado a la reclusión en una escuela de delitos. La falta de inversiones, la sobrepoblación y la corrupción, entre otros factores, hacen que el sistema se encuentre en crisis, una situación ideal para que organizaciones al margen de la ley aprovechen para reclutar delincuentes y fortalecer sus acciones criminales.
En Uruguay, que no está ajeno a esa realidad, el Instituto Nacional de Rehabilitación (INR) es el organismo encargado de la organización y gestión del sistema carcelario desde 2010. Está compuesta de 26 Unidades en todo el país y un Centro de Ingreso, Diagnóstico y Derivación (CIDD), ubicado en Montevideo.
De acuerdo con datos de la Oficina del Comisionado Parlamentario para el Sistema Penitenciario, en Uruguay hay unas 15 mil personas privadas de libertad, lo que significa que, por cada 230 habitantes, uno vive dentro de una cárcel. Esta cifra es superior al número de habitantes de centros urbanos del interior del país, como Atlántida (Canelones), Cardona (Soriano), Castillos (Rocha), Nueva Palmira (Colonia), Libertad (San José) o Pan de Azúcar (Maldonado). Incluso supera la población de barrios enteros de Montevideo, como Barrio Sur, La Blanqueada, Palermo, Punta Gorda o Sayago. Esto sin contar las casi 20 mil personas que cumplen medidas alternativas a la prisión.
Superpoblación carcelaria
A nivel internacional, Uruguay se coloca dentro del top 10 del ranking global de población carcelaria por habitante (Prison Studies, 2023). La cantidad de personas recluidas es alta en comparación con los 3,5 millones de habitantes del país. Solo es superada por El Salvador, bajo la política represiva del presidente Nayib Bukele contra las 'maras', así como por dictaduras o regímenes autoritarios como Cuba, Ruanda y Turkmenistán. Además, Estados Unidos, Panamá y Palau también tienen cifras significativas de encarcelamiento.
Tabla. Ranking global de población carcelaria.
Fuente: World Prision Brief (WPB)
La tasa de población penitenciara ha crecido en buena parte del mundo; en América del Sur se ha triplicado desde el año 2000.
En ese contexto, Uruguay cuenta con más población carcelaria por habitante que cualquier otro país de su región. Las estadísticas indican que la situación penitenciaria empeora cada año. A principios de este siglo, el sistema penitenciario albergaba a aproximadamente 5 mil personas, lo que equivale a una tercera parte de la cantidad de personas privadas de libertad en la actualidad.
Gráfico. Personas privadas de libertad (promedio anual).
Fuente: Comisionado Parlamentario Penitenciario en base a información del INR y del Ministerio del Interior * Dato correspondiente al mes de agosto.
La población carcelaria ha experimentado un crecimiento constante desde 2006, con la excepción de 2018, año en que se implementó el Nuevo Código de Proceso Penal. Durante la administración actual, este crecimiento ha alcanzado casi el 30%.
Este aumento es aún más sorprendente si se observa la composición por género. En el año 2000, había poco más de 200 mujeres privadas de libertad, pero en la actualidad, la cifra supera las mil. Esta situación se debe principalmente a la expansión reciente del microtráfico, que ha resultado en que más de dos mil niños tengan a sus madres en prisión. En el Poder Legislativo, actualmente se están estudiando cuatro proyectos de ley que buscan ajustar la pena mínima actual de cuatro años de cárcel por el ingreso de pequeñas cantidades de sustancias psicoactivas.
Las políticas punitivas explican este fuerte crecimiento de la población carcelaria que trae consigo un sistema penitenciario de castigo severo en detrimento de posibilidades ciertas de inserción del pospenado.
El aumento de la medida de la prisión, sin un acompañamiento de la infraestructura edilicia y más recursos al sistema carcelario, provocan múltiples inconvenientes: hacinamiento en niveles críticos, pésimas condiciones de habitabilidad, déficit alimentario, carencias de servicios de salud, entre otros. Ese cuadro nefasto, junto con el ocio compulsivo y la adicción a las drogas, retroalimentan un ambiente de violencia, al extremo del homicidio[1], un cóctel fatal que atenta contra los derechos fundamentales de los privados de libertad y convierte a las cárceles en verdaderos centros criminógenos (CERES, 2017).
El hacinamiento y las adicciones son dos de los principales problemas del sistema penitenciario uruguayo. En lo que refiere a la sobrepoblación, hay 129 reclusos cada 100 plazas y 152 reclusas cada 100 plazas. El problema es más severo para las mujeres que se alojan en el predio del ex Hospital Musto, en el barrio capitalino de Colón, que desde el 2011 se transformó en un centro exclusivamente femenino. Hoy, en el mismo predio se encuentran las Unidades 5 (Centro Metropolitano Femenino) y 9 (mujeres con hijos). Operadores penitenciarios de este centro presentaron un habeas corpus en el que pidieron que se suspendan los ingresos a esta cárcel, cerca de duplicar su capacidad máxima (184%). Además del deterioro del edificio, la problemática comprende la falta de personal que asegure la intervención técnica para la rehabilitación y la cobertura de salud. Hay situaciones extremas por padecimientos mentales, conflictos de convivencia, aislamiento en caso de enfermedades contagiosas, entre otros.[2]
Consumo de drogas
En cuanto a las adicciones, las cifras de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) muestran que el 95% de los presos mantiene un consumo problemático, que incluye desde tabaco y alcohol hasta sustancias psicoactivas como la pasta base y los medicamentos suministrados en los propios centros para tratar casos de esquizofrenia. En 2022, durante los operativos de control del sistema carcelario, se requisaron 35 kilos de marihuana, 11 kilos de pasta base y 950 gramos de cocaína.
Las cárceles uruguayas son particularmente implacables con los presos menores de 35 años, quienes generalmente han sido condenados por rapiñas, hurto o tráfico de drogas. Estos individuos se caracterizan por haber abandonado prematuramente el sistema educativo y tienen una alta propensión al consumo de drogas. Lamentablemente, el sistema penitenciario tiende a olvidar en gran medida las posibilidades reales de reinserción social una vez que se cumple la pena, lo que contribuye a perpetuar la violencia social en un ciclo vicioso de crimen y encarcelamiento.
Evidencia internacional
Los estudios internacionales son bastante contundentes respecto al magro impacto de las cárceles en quienes han estado privados de libertad, según surge de una revisión extensiva de la literatura, por parte de CERES.
Nagin et al. (2009) concluyen que las cárceles tienen un efecto nulo (o incluso levemente criminógeno) en la reincidencia cuando se las compara con penas alternativas a la reclusión.
Posteriormente, Villettaz et al. (2015) y Roodman (2017) llegan a conclusiones similares respecto a la capacidad limitada del sistema penitenciario al momento de reducir efectivamente la propensión a delinquir de las personas que estuvieron privadas de libertad.
También, según Manski y Nagin (1998), se advierte que, en general, los individuos con antecedentes de encarcelamiento son más propensos a cometer delitos en comparación con aquellos que cumplen penas alternativas. Loeffler y Nagin (2022), en tanto, limitan su reciente revisión a estudios con un abordaje empírico sobre la evolución del delito en ambos casos (Aizer y Doyle, 2015; Bhuller et al., 2019; Di Tella y Schargrodsky, 2013; Dobbie et al., 2018; Franco et al., 2022; Green y Winik, 2010; Gupta et al., 2016; Harding et al., 2017; Heaton et al., 2017; Hjalmarsson, 2009; Leslie y Pope, 2017; Loeffler, 2013; Mitchell et al., 2017; Mueller-Smith, 2015; Nagin y Snodgrass, 2013; Rhodes et al., 2018; Rose y Shem-Tov, 2021; Williams y Weatherburn, 2022).
Luego de revisar más de una docena de estudios –principalmente para ciudades de Estados Unidos, aunque también se incluyen casos de Argentina, Australia y Noruega–, los autores llegan a las mismas conclusiones que en las revisiones previas: las cárceles no reducen la reincidencia (efecto nulo) y, en algunos casos, se encuentran efectos criminógenos.
Las cárceles solo pueden reducir la reincidencia en los casos en que se complementan con programas de rehabilitación efectivos, como señalan Loeffler y Nagin. Un estudio realizado por Bhuller et al. (2019) en Noruega revela que las personas que pasan por el sistema penitenciario tienen menos probabilidades de reincidir gracias a programas de rehabilitación enfocados en el mercado laboral, que mejoran sus perspectivas de empleo. Resultados alentadores en este sentido también se observan en un estudio llevado a cabo en Suecia por Hjalmarsson y Lindquist (2022).
Un caso de particular interés para nuestro país es la prisión preventiva en Argentina, que fue estudiada por Di Tella y Schargrodsky en 2013. En su investigación, los autores descubrieron que el uso de dispositivos de monitoreo electrónico reduce la probabilidad de reincidencia en un 15%, en comparación con los casos de detenidos que esperan su sentencia tras las rejas. Estos dispositivos permiten a las personas privadas de libertad permanecer en sus hogares, evitando así la exposición a los factores criminógenos presentes en las cárceles.
Además, se debe considerar la notable reducción de costos asociada al uso de dispositivos electrónicos. Para tener una idea de la magnitud de los gastos relacionados con la prisión en términos económicos, en Uruguay, mantener a una persona encarcelada en 2022 implicaba un costo de mil dólares al mes, lo que se traduce en aproximadamente USD 180 millones al año, según las estimaciones del Comisionado Parlamentario.
Por otro lado, la investigación de Di Tella y Schargrodsky, y otros estudios, como el de Loeffler y Nagin (2022), concluyen que la privación preventiva incrementa la probabilidad de reincidencia.
Hay que reconocer que en Uruguay hubo una mejora sustancial con el Código de Proceso Penal de 2017, que reservó la prisión preventiva para situaciones extremas. Mientras que los presos sin condena llegaron a casi el 70% en octubre de 2017, en 2022 solamente el 7% de los privados de libertad esperaba sentencia.
Existen varios estudios que reconocen los esfuerzos para mejorar aspectos negativos del sistema penitenciario mediante la implementación de programas basados en evidencia, como señalan Vigna y Juanche (2022). Por ejemplo, mediante políticas orientadas a abordar la problemática del consumo de drogas en las cárceles (Castelli et al., 2019) y programas de tratamiento de ofensores sexuales (Trajtenberg y Sánchez de Ribera, 2019). Sin embargo, las evaluaciones han sido limitadas y esporádicas y, en general, no se trata de experimentos o de diseños cuasiexperimentales. Tal como señalan Vigna y Juanche (2022), los resultados sugieren que los programas tienen impacto, pero se necesita mejorar la evaluación, selección y retención, considerando las motivaciones y expectativas de la población objetivo.
A modo de conclusión, el aumento del castigo a los infractores con penas de prisión, en cárceles deplorables, en lugar de un enfoque que priorice la rehabilitación, la prevención o la reintegración de los delincuentes a la sociedad, reproduce un espiral de violencia en los centros de reclusión, además de violar principios básicos de derechos humanos.
Las estadísticas contundentes de la realidad carcelaria de Uruguay revelan la existencia de un problema grave que requiere una solución a través de políticas de Estado que aborden los problemas fundamentales que se exponen en este informe. Más que un problema específico de un gobierno en particular, es un desafío que involucra a todo el sistema político del país.
Al Uruguay le cuesta asumir la preocupante realidad que se vive desde hace décadas detrás de los muros de sus cárceles. También reconocer plenamente que lo que acontece en el sistema penitenciario tarde o temprano se reflejará en la sociedad en su conjunto, si es que no lo hace ya.
[1] En 2022 hubo 42 muertes bajo custodia, retomando los valores observados en los últimos años, a excepción del 2021 que representó un récord con 86 fallecimientos en prisión. Los decesos ocurridos en 2022 se corresponden a trece homicidios, diez suicidios, dos accidentales, dos violentas sin especificar y quince por enfermedad.
[2] El pasado mes de agosto se incorporaron 50 plazas para el desarrollo de actividades educativas y laborales en la Unidad 5, con las que totaliza 750 cupos para ese fin. Asimismo, la Unidad 9 habilitó 12 plazas que se suman a las 38 existentes. La Unidad 9 aloja a 37 internas, de las cuales hay 33 con hijos a cargo y las restantes están embarazadas. De esta manera, el hacinamiento bajó a un 164%. El gobierno prevé la construcción de una nueva cárcel de mujeres en Punta de Rieles, con 850 plazas nuevas en un módulo separado al de la Unidad 1.
Aizer A y Doyle J (2015). Juvenile incarceration, human capital, and future crime: evidence from randomly assigned judges. Q. J. Econ. 130(2):759–804.
Bhuller M, Dahl GB, Løken KV y Mogstad M (2019). Incarceration, recidivism, and employment. J. Political Econ. 128(4):1269–324.
Castelli L, Rossal M, Keuroglian L, Ramírez J y Suárez H (Coords.) (2019). Desarmando tramas: Dos estudios sobre consumo de drogas y delito en población privada de libertad: Aproximaciones cuantitativas y etnográficas. Montevideo: Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la UdelaR y Junta Nacional de Drogas-Secretaría Nacional de Drogas.
CERES (2017). Privación de Libertad y Reinserción Social en Uruguay, Banco de Desarrollo de América Latina (CAF).
Di Tella R y Schargrodsky E (2013). Criminal recidivism after prison and electronic monitoring. J. Political Econ. 121(1):28–73.
Dobbie W, Goldin J y Yang CS (2018). The effects of pretrial detention on conviction, future crime, and employment: evidence from randomly assigned judges. Am. Econ. Rev. 108(2):201–40.
Franco C, Harding DJ, Bushway SD y Morenoff JD (2022). Failing to follow the rules: Can imprisonment lead to more imprisonment without more actual crime? NHH Dept. of Economics Discussion Paper No. 03/2022.
Green DP y Winik D (2010). Using random judge assignments to estimate the effects of incarceration and probation on recidivism among drug offenders. Criminology 48(2):357–87.
Gupta A, Hansman C y Frenchman E (2016). The heavy costs of high bail: evidence from judge randomization. J. Leg. Stud. 45(2):471–505.
Harding DJ, Morenoff JD, Nguyen AP y Bushway SD (2017). Short- and long-term effects of imprisonment on future felony convictions and prison admissions. PNAS 114(42):11103–8.
Heaton P, Mayson S y Stevenson M (2017). The downstream consequences of misdemeanor pretrial detention. Stanf. Law Rev. 69:711–94.
Hjalmarsson R (2009). Juvenile jails: a path to the straight and narrow or to hardened criminality? J. Law Econ. 52(4):779–809.
Hjalmarsson R y Lindquist MJ (2022). The health effects of prison. Am. Econ. Rev: App. Econ. 108(2):201–40.
Leslie E, Pope NG (2017). The unintended impact of pretrial detention on case outcomes: evidence from New York City arraignments. J. Law Econ. 60(3):529–57.
Loeffler CE (2013). Does imprisonment alter the life course? Evidence on crime and employment from a natural experiment. Criminology 51(1):137–66.
Loeffler CE y Nagin DS (2022). The Impact of Incarceration on Recividism. Annual Review of Criminology 5:133–52.
Manski CF y Nagin DS (1998). Bounding disagreements about treatment effects: a case study of sentencing and recidivism. Sociol. Methodol. 28:99–137.
Mitchell O, Cochran JC, Mears DP y Bales WD (2017). Examining prison effects on recidivism: a regression discontinuity approach. Justice Q. 34(4):571–96.
Mueller-Smith M (2015). The criminal and labor market impacts of incarceration. Work. Pap., Univ. Mich., Ann Arbor, MI.
Nagin DS, Cullen FT y Jonson CL (2009). Imprisonment and reoffending. Crime Justice 38(1):115–200.
Nagin DS y Snodgrass GM (2013). The effect of incarceration on re-offending: evidence from a natural experiment in Pennsylvania. J. Quant. Criminol. 29(4):601–42.
Prison Studies (2023). World Prison Brief (WPB): www.prisonstudies.org.
Rhodes W, Gaes GG, Kling R y Cutler C (2018). Relationship between prison length of stay and recidivism: a study using regression discontinuity and instrumental variables with multiple break points. Criminol. Public Policy 17(3):731–69.
Roodman D (2017). The impacts of incarceration on crime. Rep., Open Philanthr., San Francisco, CA.
Rose EK y Shem-Tov Y (2021). How does incarceration affect crime? Estimating the dose-response function. J. Political Econ. 129(2):3302–56.
Trajtenberg N y Sánchez de Ribera O (2019). Programa de Control de la Agresión Sexual (PCAS): evaluación de proceso y resultados clínicos en Unidad 4 Santiago Vázquez (COMCAR). Consejo Superior de Investigaciones Científicas y Facultad de Ciencias Sociales de la UdelaR, Instituto Nacional de Rehabilitación.
Vigna A y Juanche A (2022). The Unfinished Symphony: Progress and Setbacks Towards a Rehabilitation Policy in Uruguay. En: Vanstone M y Priestley P (eds), The Palgrave Handbook of Global Rehabilitation in Criminal Justice. Palgrave Macmillan, Cham: 651-65.
Villettaz P, Gillieron G y Killias M (2015). The effects on re-offending of custodial vs. non-custodial sanctions: an updated systematic review of the state of knowledge. Campbell Syst. Rev. 11(1):1–92.
Williams J y Weatherburn D (2020). Can electronic monitoring reduce reoffending? Rev. Econ. Stat. 104(2):232–45.
