Desafíos para enfrentar al crimen organizado | Agosto 2024

Desafíos para enfrentar al crimen organizado

Operativo de destrucción de drogas en Ecuador (EFE)

Escribe el Dr. Gonzalo Croci

Introducción

La actividad del crimen organizado no es nueva en América Latina. Sin embargo, en los últimos años, los homicidios han pasado de concentrarse en unos pocos países a afectar a toda la región con distinta intensidad.

En particular, países que antes se consideraban seguros, como Ecuador, Costa Rica, Uruguay y Chile, han experimentado aumentos significativos en las tasas de homicidios relacionados con el crimen organizado. Por ejemplo, el 91% de los 8.008 homicidios registrados en Ecuador en 2023 estaban relacionados a violencia del crimen organizado.

Mientras que el tráfico de drogas, en particular la cocaína, acapara la atención debido a su escala, valor de mercado, importancia regional en la producción y rutas de distribución internacional que se extienden a Estados Unidos, Europa y Asia, otros crecientes y lucrativos mercados ilegales como la minería ilegal, la extorsión, la trata de personas, el tráfico de armas y el lavado dinero, se han establecido en América Latina.

Este fenómeno representa un desafío creciente que trasciende las fronteras nacionales afectando a toda la región. Las actividades del crimen organizado no solo afectan la seguridad, sino que también impactan la capacidad de gobernanza, la legitimidad de las instituciones públicas (particularmente las encargadas de proveer seguridad), representa una pérdida significativa de bienestar social y disminuye la capacidad de desarrollo económico y el funcionamiento democrático de un país (Howard, Hume, y Oslender, 2007; Soares y Naritomi, 2010; Weintraub, Vargas y Flores, 2015; Jaitman, 2017; Ponce, 2019).

La expansión de la presencia de grupos criminales transnacionales, la atomización del mapa criminal local, la diversificación de mercados ilegales y las nuevas rutas de tráfico, revelan las serias deficiencias institucionales para enfrentarlos eficazmente.

Segregación urbana y exclusión social

El crimen organizado existe debido a la existencia de un vacío de poder (lo que refiere a la ausencia del Estado), a la incapacidad de la aplicación de la ley (lo que refiere a la ineficacia del Estado) o a la decisión consciente de la no aplicación de la ley (lo que refiere a la corrupción del Estado) (Skarpedas, 2001; Kassab y Rosen, 2018; Flom, 2019; Reuter y Tonry, 2020). Alguno de estos factores debe estar presentes para que pueda existir el crimen organizado y los mercados ilegales¹. 

En consecuencia, los mercados ilegales, se concentran en lugares donde los grupos criminales encuentran espacios para prosperar. No es al azar que, por ejemplo, en Costa Rica, Limón registre una cuarta parte de todos los homicidios del país o que, en Argentina, Rosario tenga una tasa de homicidios de 16,4 homicidios cada 100.000 habitantes (Bergman et al., 2023) y en Chile, la región de Arica y Parinacota tenga una tasa de 17,1 (en estos dos últimos casos, la tasa de homicidios de estos territorios es 300% más elevada que la tasa promedio nacional).

Estos espacios presentan características particulares que ameritan un análisis más profundo (Dammert, Croci y Frey, 2024). Uno de los aspectos fundamentales de la segregación urbana y la exclusión social contemporáneas en América Latina es el fracaso del gobierno a la hora de garantizar la seguridad de los ciudadanos y defender el Estado de derecho, especialmente para aquellos a los que a menudo se denomina eufemísticamente como los "desfavorecidos".

El monopolio de la coerción es un elemento central en las definiciones del Estado y de la capacidad del Estado (Mann, 1984; Schilling, 1999; Schuppert, 2011). Para McClelland (1996), el uso de la violencia debe estar vinculado al gobierno y es la única forma legítima de violencia, bajo formas de ley, para la detención y el castigo de los criminales. En este sentido, se ve reflejado el fracaso del Estado en la incapacidad para proteger a los ciudadanos de la violencia cotidiana y el crimen organizado, pero también en la capacidad de los gobiernos para proveer servicios básicos. En consecuencia, territorialmente, los mercados ilegales se han expandido de forma constante por los países, dirigiendo sus operaciones a nuevas zonas “abandonadas”.

La violencia relacionada al crimen organizado se ha pasado de los países arquetípicamente violentos, como México y Colombia, a la mayoría de los países de América Latina, incluidos países que antes se consideraban seguros, como Costa Rica, Chile y Uruguay. De acuerdo con el último informe de UNODC (2023), más del 50% de la violencia homicida en la región está relacionada al crimen organizado. Concretamente, este aumento de violencia homicida se concentra en zonas fragmentadas y excluidas. Como sugiere el término "espacios no gobernados", el fracaso del Estado no tiene por qué producirse en todo el territorio y puede afectar sólo a una pequeña parte de este (O'Donnell, 1993; Risse, 2011).

En consecuencia, en las ciudades frágiles, barrios enteros y asentamientos informales están a menudo bajo el control de modos paralelos de gobernanza criminal (Lessing, 2021). Tomemos, por ejemplo, Durán, en Ecuador, que se ha convertido en un centro de tránsito, acopio y distribución de drogas. La ausencia de infraestructuras de alcantarillado para la mitad de la población y el control del agua por facciones criminales ejemplifican la situación grave. Gran parte de esta violencia está asociada al crimen organizado, que se disputan el control de las rentas de los mercados ilegales. Conjuntamente, existe una importante debilidad del Estado en proveer servicios básicos ya que un 70% de la ciudad no tiene redes de agua potable y un 78% tampoco tiene alcantarillado, hay un gran índice de pobreza (7 de cada 10 habitantes sufren pobreza por necesidades básicas insatisfechas) mientras que solo el 47% de las personas tienen educación básica completada y 37% tiene educación secundaria (Investigación Duran, 2023).

Además, los residentes pagan "tasas" diarias para circular por las calles, lo que subraya la falta de presencia Estatal (Austin, 2024). A finales de 2023, plagada de bandas locales (con conexiones con grupos criminales transnacionales), Durán registró una tasa de homicidios de 149 por cada 100.000 habitantes (en comparación, Colombia tuvo una tasa de homicidios de 25 el mismo año).

Aunque con diferentes intensidades, los homicidios también están significativamente concentrados en Uruguay, particularmente en Montevideo, que tiene una tasa promedio de homicidios de 13,5 y experimenta más de la mitad del total de los homicidios (Montevideo incluye el 62 por ciento de la población total en un área que representa el 10 por ciento del territorio nacional). Dentro de Montevideo también hay una importante concentración en los homicidios, particularmente en las áreas metropolitanas, por ejemplo, en las seccionales 24 (con una tasa promedio de 27 homicidios entre 2012 y 2022) y 17 (con una tasa promedio de 25 homicidios en el mismo período) (Rojido, Cano y Borges, 2023)².

Algunos de los barrios de estas seccionales tienen altos niveles de necesidades básicas insatisfechas (incluyendo el hacinamiento, variable correlacionada con el aumento de la violencia [Gove, Hughes y Galle, 1979; Regoeczi, 2008; Makinde, Björkqvist y Österman, 2016; Ruiz-Tagle y Urria, 2021]), y la ausencia de otros servicios básicos del gobierno (Calvo et al., 2013; Serna y Mora, 2017). Estos espacios abandonados se repiten en toda la región, como en Ludueña en Rosario (Argentina), Cieneguita en Limón (Costa Rica) y La Legua en Santiago (Chile), entre muchos otros.

De acuerdo con Felson (2006) un hábitat delictivo denso contiene una multitud de entornos y mercados ilegales y es rico en objetivos delictivos. Estos hábitats favorecen la resiliencia³ de los grupos criminales porque generan continuamente nuevas oportunidades delictivas para el grupo y generan entornos de convergencia óptimos para los delincuentes (en donde los que los criminales pueden compartir información y recursos) y también proporcionan el espacio para autoorganizarse (Ayling, 2009).

Es así como barrios enteros están atrapados en ciclos de violencia y privación, donde las organizaciones criminales prosperan y expanden su influencia y operaciones en mercados ilegales. En resumen, un patrón común en las ciudades latinoamericanas es que los grupos del crimen organizado toman el control de un espacio geográfico social e institucionalmente desfavorecido y de la vida política, económica y cultural de ese territorio (Arias, 2017; 2019).

Ineficacia institucional y el problema de las cárceles

Desde el punto de vista institucional, los mercados ilegales prosperan en territorios donde prevalece la ineficacia institucional. Centralmente, la falta de capacidad institucional obstaculiza los esfuerzos por combatir eficazmente al crimen organizado. Aunque no todas las instituciones son cómplices, la falta de información y datos, de cooperación entre organismos y de políticas de Estado son señales de una crisis institucional, sin importar el color político de turno.

En el nivel más básico, la gestión de programas y el diseño de políticas deben partir de la disponibilidad y calidad de información y datos (Dammert, Salazar, Montt y González, 2010; Croci, Laycok y Chainey, 2023). Sin datos, no se pueden diseñar, aplicar, supervisar o evaluar adecuadamente los programas de seguridad (o de cualquier política pública). Aunque la calidad de la información varía de un país a otro, en términos generales, las estadísticas sobre delincuencia son incoherentes, insuficientes, poco oportunas y no están a disposición del público (Di Tella, Edwards y Schargrodsky, 2010).

Las lagunas en los datos afectan al diseño y la aplicación de las políticas porque además de impedir un diseño e implementación efectivo, dificultan la identificación de los problemas y los mecanismos plausible que pueden tener un impacto.⁴ A falta de datos de calidad, la formulación de políticas se basa en la intuición, la experiencia o creencia previa y otros sesgos, todos los cuales han demostrado tener importantes deficiencias (Esty y Rushing, 2007).

Esta ineficacia es particularmente cierta en el sistema de justicia penal, por ejemplo, las tasas de impunidad son extraordinariamente altas en la región, con un promedio de sólo 24 casos de homicidio que terminan en condenas por cada 100 víctimas registradas: mucho más bajo que 48 en Asia y 81 en Europa (UNODC, 2019). Esto no sólo crea un ambiente de desconfianza hacia estas instituciones, sino que también debilita cualquier elemento disuasorio de la delincuencia, ya que unos altos niveles de impunidad se traducen en un menor riesgo de participar en mercados ilegales o de cometer delitos (Becker, 1974).

Las cárceles son un buen ejemplo de ineficacia en la región. Diferentes estudios han demostrado que las prisiones son la parte más desatendida de la cadena judicial, ya que los gobiernos proporcionan sistemáticamente recursos insuficientes (Bergman, 2020), no adoptan reformas penitenciarias (Malone, 2010), y dejan el sistema abierto a la corrupción y la delincuencia (Dudley y Bargent, 2017). En promedio, los países latinoamericanos invierten la mayor parte de su gasto en seguridad en la policía (63,4%), seguida del poder judicial (22,3%), y luego en las prisiones (8,7 %). En comparación con los países de la OCDE, la región invierte aproximadamente un 10 % menos en prisiones (Izquierdo, Pessino y Vuletin, 2018). Los gobiernos de América Latina carecen del control sobre el único espacio donde su control debería ser absoluto. Por ende, los países de la región han visto como el control criminal sobre los sistemas penitenciarios se han expandido y convertido en focos de delincuencia (América Latina tiene la tasa de homicidios en prisiones más alta del mundo, con 15,9 homicidios por cada 100.000 presos, muy por encima de la segunda región peor clasificada, Oceanía, con uan tasa de 8,2 y por encima de la media mundial de 8,5 [UNODC, 2019]).

La "hiperinflación" de la población carcelaria -ningún otro continente ha experimentado un crecimiento tan rápido (Vilalta y Fondevila, 2019)-, combinada con una mínima inversión en programas de rehabilitación y reinserción social, infraestructura⁵ y una formación inadecuada del personal penitenciario, ha creado una bomba de tiempo en los sistemas penitenciarios (Bergman y Fondevila, 2021).⁶ Esta situación crítica ha permitido que a las organizaciones criminales extiendan su poder y sus mercados dentro y fuera de las prisiones (Skarbek, 2016; Hathazy y Müller, 2016; Lessing, 2016; Limoncelli et al., 2019; Stahlberg, 2022).

Siguiendo con la línea de ineficacia, los escasos datos sobre investigaciones de blanqueo de capitales en países como Ecuador, Paraguay y Brasil contrastan con los informes anecdóticos sobre tráfico de drogas, armas y otros, lo que apunta a importantes fallos de los servicios de inteligencia y análisis criminal a la hora de desarticular redes delictivas.

Como es sabido, el blanqueo de capitales es un paso fundamental para el éxito lucrativo de las actividades delictivas y un elemento clave para la perpetuación y expansión de los mercados ilegales (Levi y Soudijn, 2020). Además, el dinero blanqueado puede circular a través de las fronteras, posibilitando operaciones globales y permitiendo a los criminales aprovecharse de jurisdicciones con una aplicación laxa de la ley. Al mantener y aumentar su poder económico mediante el blanqueo de capitales, las organizaciones delictivas pueden influir en empresas legítimas, entidades políticas e instituciones públicas, afianzando aún más su control sobre los mercados ilegales y perpetuando un ciclo de corrupción y delincuencia.

Esto nos lleva quizá al punto más alarmante, la infiltración del dinero de los mercados ilegales en las instituciones públicas. En los últimos años se han producido numerosos escándalos de corrupción en la región. Estos escándalos, alimentan la desilusión pública y erosionan la confianza en las instituciones políticas (Beetham, 1991). Los ciudadanos de América Latina están cada vez más insatisfechos con sus instituciones públicas, y la corrupción desempeña un papel importante.

La información del Latinobarómetro (2021) revela que la corrupción en América Latina se volvió en un tema cultural, ya que el 75% de los ciudadanos cree que no existe igualdad ante la ley. Además, más de la mitad de la población de la región - aproximadamente 324 millones de latinoamericanos - viven en países clasificados como "muy corruptos" (Transparencia Internacional, 2018; Warf, 2019). Los datos muestran que el 50% de la población considera que la policía es corrupta, mientras que el 47% cree que los jueces y magistrados son corruptos (Pring, 2019; Latinobarómetro, 2021). En Ecuador, una encuesta de LAPOP de 2019 reveló una desconfianza pública generalizada, con una parte significativa de la población justificando este tipo de prácticas (el 25% de la población justifica esta práctica) (Zechmeister, Elizabeth y Lupu, 2019) - un testimonio de una cultura arraigada en el tejido social.

Esto es un problema central en temas de seguridad ciudadana, ya que el crimen organizado consigue protegerse y permanecer impune gracias a una combinación de factores derivados del uso de la violencia y la corrupción. Las organizaciones criminales habitan entornos dinámicos en los que las presiones de la competencia y la oposición del Estado desafían constantemente su propia existencia. Para sobrevivir y prosperar, los grupos criminales han demostrado ser sumamente resilientes y logran adaptarse a las condiciones cambiantes derivadas de las modificaciones de las leyes, las políticas y las prácticas policiales, la expansión o contracción de los mercados ilegales y la disponibilidad de nuevas tecnologías (Ayling, 2009).

Algunas de las herramientas usadas, derivadas del uso de la violencia y la corrupción son: (i) corromper a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley; (ii) utilizar la violencia física contra informantes y testigos; (iii) amenazar o comprar a fiscales, jueces y jurados; (iv) utilizar abogados para manipular el sistema judicial; y (v) contribuir financieramente a las campañas políticas (Kugler, Verdier y Zenou, 2005).

En este sentido, la corrupción es una de las principales herramientas del crimen organizado (Schelling, 1971; von Lampe, 2016; Flom, 2019). Por ejemplo, un estudio mostró que 30 de las 40 redes de crimen organizado más importantes del mundo utilizaban la corrupción de funcionarios como parte esencial o frecuente de sus operaciones (Flores Pérez, 2009). Es así como, para muchos latinoamericanos, la corrupción es simplemente un hecho aceptado de la vida.

En conclusión

El desafío del crimen organizado en América Latina requiere un enfoque multiinstitucional. Los casos de Ecuador, junto con el aumento de la violencia en Costa Rica, Chile y Uruguay, destacan la expansión de mercados ilegales y el control territorial ejercido por organizaciones criminales y subrayan la necesidad crítica de fortalecer la eficacia gubernamental. La incapacidad del Estado para garantizar la seguridad y el Estado de Derecho en territorios marginados ha permitido que los grupos del crimen organizado establezcan un control territorial paralelo, exacerbando los niveles de violencia y perpetuando un ciclo de exclusión y marginalización social.

Estos fenómenos son indicativos de profundas debilidades institucionales que demandan soluciones integrales. Esta “eficacia” no refiere a tener un Estado más grande o chico, simplemente refiere a la capacidad de lograr lo que cada institución debe hacer. La lucha contra el crimen organizado debe priorizar el fortalecimiento de la eficacia institucional, la recolección de datos y el uso de evidencia para la formulación de políticas, el fortalecimiento de la transparencia y de los órganos de contralor, así como la promoción activa de la participación comunitaria en la recuperación de los territorios. Estas reformas representan un punto de partida para enfrentar efectivamente este desafío. Pero es solo el punto de partida.