A densificar, a densificar

Martín Alesina, 29 de octubre de 2025

En las últimas décadas, el crecimiento urbano del Área Metropolitana de Montevideo (AMM) ha estado marcado por la expansión de la vivienda hacia zonas periféricas. Entre 1996 y 2023, la población total del AMM creció sólo 6%, pero se dio una reestructura interna. Los diez barrios más centrales de Montevideo perdieron en conjunto 5% de su población, mientras que los menos céntricos crecieron más de 20%. Al mismo tiempo, Canelones vio aumentada en 33% su población, y San José 20%.

¿Por qué esto es un problema? Primero, como se trata principalmente de ciudades dormitorio, implica mayores traslados diarios hacia la capital (principalmente en transporte privado), incrementando tiempos, costos, contaminación, siniestralidad, y otras. Segundo, como la población total del AMM no crece, implica el despoblamiento y el deterioro de centros urbanos, lo que incentiva aún más perpetuar la tendencia de expansión.

En mi tesis de maestría, que dio origen a este análisis, busqué cuantificar esa dinámica a partir de un enfoque que combinara dos dimensiones: dónde están las oportunidades laborales y dónde vive la población. Para ello se construyó el Índice de Diversidad e Intensidad Funcional (IDIF), que mide la localización y diversidad de actividades económicas a partir de datos georreferenciados de UTE, y el Índice de Centralidad y Densidad (ICD), que cruza esa información con la densidad poblacional del Censo 2023.

El ICD asigna a cada segmento censal un valor entre 0 y 1 que refleja la relación entre centralidad y densidad. Cuanto más alto el valor, mayor es el potencial de densificación: es decir, zonas donde hay empleo, servicios e infraestructura instalada, pero baja población relativa. En otras palabras, identifica dónde incrementar la población sería más eficiente.

Primero, los resultados del IDIF muestran que Montevideo conserva una estructura predominantemente monocéntrica: la mayoría de las oportunidades laborales y servicios se siguen concentrando en el núcleo central, a pesar de que las zonas periféricas crezcan en población. Así queda de manifiesto en la Figura 1.

Figura 1. Índice de Diversidad e Intensidad Funcional (IDIF) para el Área Metropolitana de Montevideo

Al cruzar los resultados del IDIF con el movimiento de los habitantes, queda claro que la población crece en áreas menos céntricas y cae en áreas más céntricas. Por ende, el “Montevideo céntrico” pierde competitividad relativa en captar habitantes, como se muestra en la tabla.

Tabla 1. Variación de la población y centralidad dentro del AMM entre 2023 y 1996 (grupos de barrios para Montevideo y localidades más pujantes del AMM)

Fuente: Elaboración propia con base en datos de IM, Censo 2023 (INE) y UTE.

Pero, al cruzar centralidad con densidad, el análisis revela que es en zonas centrales donde existe más espacio para densificar, contrario a lo que sucede. Los barrios con mayor puntaje en el índice se detallan en la Figura 2 y la Tabla 2.

Figura 2. Índice de Centralidad y Densidad (ICD) por barrios de Montevideo

Tabla 2. Grupos de barrios por resultado del ICD, y variación de la población

Fuente: Elaboración propia con base en datos de IM, Censo 2023 (INE) y UTE.

A pesar de que parezca ya sobrepoblada, las zonas con mayor oferta de empleo y servicios presentan densidades relativamente bajas respecto a su nivel de centralidad. La densidad poblacional en las zonas con una centralidad mayor a la mediana es menos de la mitad a la de ciudades comparables en tamaño y estructura, como Barcelona o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (ver Tabla 3).

Tabla 3. Densidad comparativa con ciudades de tamaño similar a Montevideo (solamente zona céntrica) bien conectadas y densas

Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas oficiales de cada país.

Sin embargo, su población que decrece, y cuenta con un alto porcentaje de viviendas vacías (casi una de cada diez, más que el resto de Montevideo).

Esto se justifica por dos razones. Por un lado, el precio del suelo y la vivienda condiciona las decisiones de localización. Los precios de alquiler y venta en zonas centrales son en promedio más elevados, lo que desplaza a la periferia a quienes no pueden acceder. Por otro, la calidad insuficiente de los servicios públicos en la ciudad como limpieza, seguridad, movilidad, veredas, personas en situación de calle y más, moldea las preferencias de personas que optan por más espacio y confort al mismo precio, pero alejado del centro.

Múltiples políticas han buscado atacar este problema, pero el enfoque ha sido parcial y/o limitado y coincidente con poca coordinación metropolitana y políticas que incentivan la expansión. En este marco, y en vistas de lo que implica, el ICD ofrece una herramienta concreta para orientar las políticas públicas hacia un uso más eficiente del suelo urbano. Este índice permite delimitar zonas prioritarias para focalizar políticas y graduar la intensidad de las medidas según el potencial de cada área.

Primero, se debe frenar toda política que incentive expansión, ya sea a nivel de vivienda como de movilidad, y establecer con claridad límites de ordenamiento territorial. Para ello, una mayor coordinación interdepartamental es necesaria, dejando intereses de lado para tender hacia un AMM más eficiente.

En este sentido, se considera pertinente graduar los beneficios de la Ley de Vivienda Promovida según el valor del indicador, de manera que los barrios centrales reciban mayores incentivos, y con beneficios adicionales para construcciones patrimoniales, áreas con mayor pérdida de población y con menores precios del suelo.

Otra medida es fortalecer las cooperativas de vivienda (especialmente en la modalidad de cooperativa dispersa ante la falta de terrenos amplios en zonas centrales), con mayores beneficios a la construcción y remodelación, focalizado en estas zonas. De igual forma, incentivar la reinversión y remodelación de viviendas y empresas, con beneficios impositivos focalizados en estas zonas y graduados por el índice, así como en la determinación del acceso al financiamiento brindado por el BHU y a programas de alquiler social.

Por su parte, se sugiere abordar el problema de las viviendas vacías mediante sanciones más severas y en menores plazos para inmuebles ociosos en estas áreas estratégicas, al mismo tiempo que se ofrecen créditos blandos y subsidios para refacción y/o ocupación para el dueño. Si no accede, incrementar significativamente penalizaciones para que sea volcada al mercado a precios coherentes y, de lo contrario, en un plazo prudente proceder al alquiler forzoso o la demolición, e integrarla a la cartera del ente municipal para vivienda social, focalizado en jóvenes.

Estas acciones no implican frenar el crecimiento, sino reorientarlo. Tender hacia ciudad policéntrica, teniendo en cuenta las tendencias demográficas, es continuar despoblamiento de zonas consolidadas. Densificar estas zonas y tender hacia una cuidad más compacta, en cambio, permitiría aprovechar infraestructuras existentes, reducir tiempos de traslado, reorientar la inversión privada y pública hacia estas zonas y hacer más eficiente la inversión pública por mayor uso. Una mayor densidad también facilitaría justificar nuevas inversiones en movilidad, espacios públicos y servicios, generando un círculo virtuoso de mayor densidad y atractividad en zonas eficientes a ser densificadas.

En este sentido, acompañar las políticas de vivienda con acciones en esta línea y mejoras en veredas, limpieza, pacificación de la movilidad, iluminación, seguridad y atender la situación de personas en situación de calle es imprescindible para lograr un mayor atractivo. Pero las políticas pro-densidad deben ser el primer paso, y liderar o coincidir con un conjunto de cambios hacia una ciudad más linda y agradable.

El Montevideo del futuro tiene que ser más atractivo para vivir y recibir turistas, y para eso hay que redireccionar los incentivos, cuidando lo que ya tenemos. Lamentablemente, este fenómeno es la norma en la región e incluso en capitales departamentales de nuestro país. Faltó planificación y reacción, pero eso ya pasó. Ahora se necesita coordinación interdepartamental y coraje para dar un golpe de timón, y debería venir a nivel nacional desde el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, con respaldo de Presidencia.

Esta tendencia de crecimiento disperso de baja densidad, aunque no lo veamos, genera mucho daño hoy y generará mucho más mañana. Hay que frenarla y empezar a dar la vuelta; no se puede esperar más.