Rumbo a la reforma carcelaria | Enero 2025

Libro Blanco de Reforma Penitenciaria: Una hoja de ruta necesaria

Foto: Ministerio del Interior

El sistema penitenciario en Uruguay es un problema inocultable. Sucesivas administraciones, de diferentes corrientes políticas, han eludido abordar de manera integral las condiciones de hacinamiento, la superpoblación en las cárceles y las deficiencias en infraestructura y servicios básicos.

La falta de una política de Estado coherente y a largo plazo perpetúa una situación que atenta contra la dignidad humana y daña a la sociedad en su conjunto.

Es un dato incontrastable que la cárcel, tal como está planteada, no rehabilita. Por el contrario, actúa como un caldo de cultivo para la delincuencia. Los programas de rehabilitación y reinserción social, aunque bien orientados resultan insuficientes, desbordados por la demanda y crónicamente desfinanciados.

Ante este panorama, la presentación del Libro Blanco de Reforma Penitenciaria por parte del Ministerio del Interior, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), constituye una iniciativa relevante y oportuna que vale la pena analizar.

El documento, elaborado bajo la dirección de la doctora en Sociología Ana Vigna y coordinado por Diego Sanjurjo, representa un esfuerzo inédito en el país.

Como señaló el ministro del Interior, Nicolás Martinelli, esta iniciativa busca unificar el rigor académico con la acción política, sistematizando información y generando propuestas fundamentadas en evidencia científica. Por su parte, el futuro ministro Carlos Negro manifestó tras reunirse con Martinelli que es un insumo muy completo y una base imprescindible para trabajar el tema penitenciario a futuro.

Como bien revela el Libro Blanco el estado de crisis del sistema se caracteriza por el aumento constante de la población encarcelada, el hacinamiento, las malas condiciones edilicias, las dificultades para el ejercicio de derechos y el acceso a programas de tratamiento, las carencias en términos de recursos humanos y materiales, así como la debilidad del sistema de medidas alternativas y de las políticas pos penitenciarias.

Principales problemas identificados

El propósito del trabajo presentado es claro: realizar un diagnóstico exhaustivo del sistema penitenciario y proponer soluciones a corto, mediano y largo plazo. 

El Monitor de Seguridad de CERES, en un informe de 2023, ya había advertido que “las estadísticas contundentes de la realidad carcelaria en Uruguay revelan la existencia de un problema grave que requiere soluciones estructurales y sostenidas”. Hoy parece haber consenso que no es un desafío exclusivo de un gobierno, sino del sistema político en su conjunto.

Este trabajo avanza en la dirección correcta.

El Libro Blanco identifica varios problemas estructurales que perjudican cualquier intento de mejora. Entre ellos, el hacinamiento extremo es uno de los más alarmantes. Con 432 personas privadas de libertad por cada 100.000 habitantes, Uruguay se encuentra entre los países con mayor tasa de prisionización a nivel mundial.

Este nivel de ocupación excede ampliamente la capacidad instalada, creando condiciones inhumanas. Otro problema crítico son los altos niveles de reincidencia, ya que el 65% de los excarcelados reinciden en menos de tres años, lo que subraya la ineficacia del sistema para interrumpir el ciclo delictivo.

Además de estas deficiencias, se destaca la escasez de recursos humanos y materiales. La relación de 328 internos por cada profesional refleja una preocupante falta de personal técnico, mientras que las condiciones laborales precarias del personal penitenciario agravan la situación.

Las oportunidades de integración social también son limitadas. Solo el 17% de los reclusos accede a programas educativos, laborales o de tratamiento de adicciones, impidiendo su rehabilitación y perpetuando un entorno propicio para el fortalecimiento de redes criminales.

Por otro lado, un 43% de la población penitenciaria está sometido a tratos crueles, inhumanos o degradantes (Comisionado Parlamentario para el Sistema Penitenciario, 2023).

Propuestas de reforma

Frente a este panorama, el Libro Blanco propone una reforma integral del sistema penitenciario basada en principios fundamentales. El primero de ellos es el enfoque en derechos humanos, alineado con normativas internacionales como las Reglas Nelson Mandela 1.

Este principio busca garantizar condiciones dignas para los reclusos y promover su reinserción social efectiva. Asimismo, se plantea la necesidad de un enfoque integral e interinstitucional, que coordine los esfuerzos de diversos actores estatales y de la sociedad civil.

Otro principio clave es la adopción de intervenciones basadas en evidencia. El diseño de políticas penitenciarias debe fundamentarse en datos concretos y buenas prácticas internacionales, con el objetivo de reducir la reincidencia y optimizar el uso de los recursos disponibles.

También se resalta la importancia de la supervisión y participación social, asegurando que las reformas cuenten con el respaldo y el seguimiento de la ciudadanía, algo esencial para cambiar la percepción existente contra el privado de libertad.

En cuanto a las líneas estratégicas, se destacan varias medidas destinadas a mejorar el sistema penitenciario. Una de las propuestas más relevantes es la revisión de los niveles de encarcelamiento, fomentando el uso de medidas alternativas como la prisión domiciliaria y los programas de redención por trabajo o estudio.

También se sugiere el desarrollo de programas comunitarios para personas con problemas de salud mental o adicciones, con el fin de evitar su reingreso al sistema penitenciario.

Otra propuesta central es la creación de un instituto penitenciario autónomo, independiente del Ministerio del Interior. Esta medida busca dotar al sistema de mayor autonomía financiera y técnica, permitiendo una gestión más eficiente y profesional.

Asimismo, se plantea el fortalecimiento de las políticas postpenitenciarias, que faciliten la reinserción social de los excarcelados y reduzcan el riesgo de reincidencia.

El documento también aborda la profesionalización del personal penitenciario. La formación y las condiciones laborales del personal son factores clave para garantizar un buen desempeño y un trato adecuado a los reclusos. Actualmente, el ratio de 5,3 internos por cada funcionario activo es insuficiente, lo que evidencia la necesidad de aumentar la dotación de personal y mejorar sus condiciones laborales.

En el ámbito de las medidas alternativas a la prisión, Uruguay presenta una situación preocupante, con casi el doble de presos que personas bajo medidas alternativas. La Dirección Nacional de Medidas Alternativas (DINAMA) supervisa a 9.215 personas, pero cuenta con un personal mayoritariamente policial, lo que limita la eficacia de su labor.

El Libro Blanco propone reducir el uso de la prisión preventiva, universalizar la redención de penas por trabajo o estudio y aplicar medidas alternativas a grupos vulnerables, como mujeres embarazadas y personas mayores.

Además, se sugiere realizar campañas de sensibilización dirigidas a la opinión pública y a los operadores del sistema de justicia, para fomentar la aceptación de estas medidas.

El rediseño institucional también es un aspecto fundamental de la reforma. El documento plantea la creación de un Consejo Penitenciario, encargado de definir los lineamientos estratégicos, los objetivos y el financiamiento de cada actor implicado. Esta medida busca dotar al sistema de una gobernanza más efectiva y coordinada.

Finalmente, el documento aborda el trato y el tratamiento de las personas privadas de libertad. El trato debe garantizar el respeto a los derechos humanos, mientras que el tratamiento debe orientarse a la disminución del riesgo de reincidencia mediante programas estructurados y basados en evidencia. Diseñar programas efectivos para todo el sistema penitenciario resulta complejo debido a las marcadas diferencias entre los centros de reclusión. Las condiciones, características y regímenes de vida en las unidades penitenciarias presentan grandes diferencias. De las 26 existentes, 17 alojan menos de 350 personas, mientras que cuatro superan los 1.000 internos. En particular, la unidad Nº 4 (ex Comcar) alberga 4.710 reclusos, aproximadamente un tercio de la población carcelaria total. En 2023, solo 189 personas participaron en alguno de los programas de tratamiento, lo que representa apenas el 1,3 % de la población privada de libertad a nivel nacional.

Un norte para perseguir

En un país donde la inseguridad es la principal preocupación ciudadana, el preocupante estado del sistema penitenciario no suele figurar en las prioridades del debate público. Esta indiferencia, se basa en la premisa de que quienes están presos “tienen que pagar por lo que hicieron”, ignora una realidad alarmante: así como está el sistema, las cárceles uruguayas son terreno fértil para convertirse en centros de operaciones para actividades delictivas, donde se planifican y ejecutan crímenes que trascienden los muros del sistema penitenciario.

Asimismo, hay que tener presente que las estructuras criminales que operan en la región surgieron en los centros penitenciarios, los cuales se han transformado en su entorno natural.

Nuestro país no es ajeno a la situación y en los últimos años se ha confirmado la presencia inactiva de integrantes de bandas criminales brasileñas en el sistema carcelario, como Os Manos, Os Tauros, Bala na Cara y el Primer Comando Capital (PCC), que son las principales organizaciones que operan en el Estado de Rio Grande do Sul.

La relevancia de las cárceles en el surgimiento y consolidación de estructuras criminales es un fenómeno ampliamente reconocido en diversos países de la región. Frente a los complejos desafíos que plantea la lucha contra la criminalidad, resulta incierto si las condiciones actuales de nuestro sistema penitenciario podrían derivar en una situación similar a la de otras naciones de América Latina o si aún estamos a tiempo de tomar medidas preventivas para evitar ese escenario.

Un sistema penitenciario que no cumple su función podría potenciar la influencia de estas organizaciones, transformando los centros penitenciarios en lugares de coordinación y expansión de las actividades delictivas.

El Libro Blanco propone una hoja de ruta ambiciosa, pero realizable. La implementación de estas reformas no solo mejoraría las condiciones de vida de las personas privadas de libertad, sino que también contribuiría a la seguridad y al desarrollo humano del país.

Según el BID, las deficiencias actuales del sistema generan pérdidas equivalentes al 2,67% del PIB anual. Uruguay enfrenta no solo una oportunidad histórica para transformar su gestión y política de cárceles sino una necesidad apremiante en hacerlo.

“No será posible llevar adelante una transformación radical del sistema penitenciario si no existe un compromiso fuerte y sostenido del sistema político, que esté dispuesto a invertir en esta área de acción y trabajar por resultados que se verán en el mediano y largo plazo. Para garantizar este compromiso y la integralidad de la propuesta, resulta fundamental contar con el apoyo y comprensión de la población, rompiendo con el sentido común punitivo a través de campañas de información y sensibilización”, sostiene el Libro Blanco.

Queda claro que el compromiso político y social será clave para convertir estas propuestas en una realidad tangible. Reformar el sistema penitenciario es una cuestión de justicia social y una estrategia crucial para construir un país más seguro y equitativo.

El ímpetu de un nuevo gobierno que asumirá el 1 de marzo y los avances realizados en el anterior tienen en El Libro Blanco un norte establecido que vale la pena perseguir.