La disuasión focalizada contra la violencia | Marzo 2025

La disuasión focalizada: una estrategia efectiva para reducir la violencia en Uruguay

Foto: Ministerio del Interior

Uruguay mantiene niveles elevados de violencia homicida, con el crimen concentrado en areas específicas y un sistema penitenciario al límite de su capacidad. La disuasión focalizada, una estrategia basada en la identificación de los actores más violentos y la combinación de sanciones inmediatas con oportunidades de reinserción, ha demostrado reducir la criminalidad de manera sostenible en ciudades como Porto Alerge, Ciudad de Mexico y Boston. ¿Puede este enfoque transformar la seguridad en Uruguay? En este artículo, exploramos su aplicación y su potencial impacto en la reducción de la violencia.

Escribe el Dr. Gonzalo Croci[1]

La violencia relacionada al crimen organizado no es nueva en América Latina. Sin embargo, en los últimos años, los homicidios han pasado de ser un problema concentrado en unos pocos países, a extenderse -con distinta intensidad- por toda la región. De hecho, países considerados seguros, como Ecuador, Costa Rica, Uruguay y Chile, han visto aumentar considerablemente sus tasas de homicidios relacionados con el crimen organizado.

En Uruguay, datos recientes mostraron que el 56% de los homicidios ocurridos entre 2012 y 2022 fueron causados por conflictos entre grupos criminales[2]. Además, el 63% de los homicidios en el país se cometen con armas de fuego, lo que evidencia una alta disponibilidad de armamento en el circuito ilegal. En particular, en los casos categorizados como disputas entre criminales, las armas de fuego juegan un papel dominante, estando presentes en el 85% de los homicidios consumados (Rojido, Cano y Borges, 2023).

Un desafío central

En consecuencia, el problema de la seguridad pública es un desafío central para Uruguay, un país que no ha logrado controlar el crecimiento de los homicidios en los últimos años. En efecto, la tasa de homicidios del país aumentó un 37% entre 2012 y 2023, pasando de 7,8 a 10,7 homicidios por cada 100.000 habitantes (UNODC, 2023). Este aumento ha estado acompañado por una limitada capacidad de esclarecimiento de los homicidios, la cual oscila entre el 50% y 60% en los últimos años. En los casos asociados a disputas entre grupos criminales, esta tasa se reduce aún más, quedando por debajo del 50% (Parlamento del Uruguay, 2023). Esta dificultad en la resolución de homicidios evidencia la necesidad de mejorar la focalización de las intervenciones de seguridad.

Además, la violencia homicida en Uruguay no se distribuye de manera homogénea en el territorio, sino que se concentra en zonas específicas. En Montevideo, la tasa de homicidios alcanza los 13,5 por cada 100.000 habitantes, pero se dispara en áreas específicas como la Zona 3 (28,1 homicidios por cada 100.000) y la Zona 4 (20 homicidios por cada 100.000), que en conjunto representan el 80% de los homicidios del departamento (Rojido et al., 2023). Más específicamente, tres barrios concentran más del 30% de todos los homicidios de Montevideo, en particular La Paloma y Tomkinson (15,6%), Casavalle (9,5%), y Casabó y Pajas Blancas (5,2%), lo que pone de manifiesto la concentración de la violencia en zonas específicas de la ciudad (Ministerio del Interior, 2024).

Esta distribución de la violencia homicida en el país sigue la Ley de Concentración del Crimen (Eck y Weisburd, 1995), según la cual un porcentaje reducido de lugares concentra la mayoría de los delitos graves. Esta ley se cumple en Uruguay, lo que resalta la necesidad de estrategias dirigidas a reducir la violencia en las zonas de mayor concentración del crimen, optimizando los recursos disponibles para generar un impacto significativo en la seguridad pública.

Paralelamente, Uruguay enfrenta una crisis penitenciaria sin precedentes. Desde 2019, la población de personas privadas de libertad ha crecido en casi 1.000 reclusos por año, alcanzando más de 16.000 internos en 2023, con una tasa de encarcelamiento de 366 presos por cada 100.000 habitantes, una de las más altas de la región (Parlamento del Uruguay, 2023).

Esta situación ha generado una sobrepoblación carcelaria crítica, con un hacinamiento que supera el 120% de la capacidad del sistema penitenciario. Como consecuencia, el contexto carcelario ha facilitado la expansión de redes criminales dentro y fuera de las prisiones, convirtiéndolas en espacios de reclutamiento y fortalecimiento de organizaciones criminales.

La reincidencia en el país supera el 65%, lo que evidencia la falta de programas efectivos de rehabilitación y reinserción (Vigna, 2024). En este sentido, se vuelve relevante implementar estrategias preventivas que reduzcan la cantidad de individuos que ingresan al sistema penitenciario y, al mismo tiempo, disminuyan la reincidencia delictiva tras la liberación.

En este contexto, la disuasión focalizada emerge como una estrategia efectiva para reducir la violencia y prevenir la reincidencia. Lo clave de esta estrategia es que no se enfoca en los grupos más numerosos ni en aquellos que generan mayores ingresos a través de los mercados ilegales, sino que se concentra estratégicamente en los grupos e individuos más violentos (Kennedy, 1998; Braga, 2008). En esencia, la “disuasión” busca modificar el comportamiento a través de los riesgos y sanciones establecidos por las estructuras y acciones jurídicas (Kennedy, Kleiman y Braga, 2017).

Además de su impacto en la reducción de la violencia letal, la disuasión focalizada puede contribuir a aliviar la presión sobre el sistema penitenciario, evitando la saturación de las cárceles mediante intervenciones dirigidas a individuos de alto riesgo antes de que ingresen o reincidan en el sistema penal.

Dado que los recursos del Estado son limitados, la implementación de una política en particular implica necesariamente que otras iniciativas no se llevarán a cabo. Por ello, la asignación de recursos debe ser estratégica, priorizando aquellas intervenciones que generen el mayor impacto en la reducción de la violencia (Howlett, 2014; Croci et al., 2022).

En este sentido, la disuasión focalizada prioriza la vida, abordando de manera eficaz los grupos e individuos responsables de la mayor cantidad de homicidios.

¿Qué es la disuasión focalizada?

La disuasión focalizada busca cambiar el comportamiento del infractor mediante una combinación de acciones dirigidas por instituciones de seguridad pública, la movilización comunitaria y la provisión de servicios sociales. También conocida como Pulling Levers Strategy, esta estrategia se centra en grupos violentos e individuos propensos a la reincidencia (Kennedy, 1996; Braga y Weisburd, 2010). En este enfoque de "palanca" (pulling levers), se utilizan todas las posibles acciones legales (como órdenes de detención pendientes o violaciones de la libertad condicional) para castigar rápida y severamente nuevas conductas delictivas. Esto crea una amenaza creíble de sanciones, lo que reduce posibles futuras acciones criminales de grupos o individuos.

Las estrategias de disuasión focalizada se fundamentan en diversos marcos teóricos de la criminología y la psicología. Su principio central es la teoría de la disuasión, que postula que el crimen puede prevenirse mediante la certeza, rapidez y proporcionalidad del castigo (Beccaria, 1872). Esta estrategia enfatiza la comunicación clara de las consecuencias legales para aumentar la percepción de riesgo entre los infractores.

Además, se apoya en la teoría de la elección racional, según la cual los individuos toman decisiones evaluando costos y beneficios; la disuasión focalizada busca incrementar los costos percibidos del crimen y ofrecer alternativas legítimas (Becker, 1968). También, se basa en la teoría de las actividades rutinarias, que sostiene que el delito ocurre cuando convergen un delincuente motivado, un objetivo vulnerable y la ausencia de guardianes capaces (Clarke y Felson, 1993).

Para modificar este escenario, la disuasión focalizada incrementa la presencia policial y la supervisión social en áreas de alto riesgo. Finalmente, la teoría del aprendizaje social complementa este enfoque, resaltando la influencia de grupos y figuras comunitarias en la transmisión de normas contra la violencia (Bandura y Walters, 1977).

En términos operativos, la disuasión focalizada identifica a los actores más violentos mediante inteligencia policial y análisis criminal. Luego, estos individuos son objeto de una comunicación directa por parte de las autoridades, informándoles que sus acciones están bajo vigilancia, y que cualquier acto violento generará una respuesta contundente del Estado. Paralelamente, se les ofrecen alternativas para abandonar la criminalidad, como programas de reinserción social y apoyo comunitario.

Evidencia de impacto

Hay varios casos donde esta estrategia ha sido eficaz. Por ejemplo, en ciudades como Boston, Cincinnati e Indianápolis (Tillyer et al., 2012; Braga y Weisbud, 2012; Kennedy et al., 2019), donde se vieron reducciones significativas de la violencia armada y los homicidios. Una revisión sistemática con metaanálisis de Campbell Collaboration evaluó la efectividad de la disuasión focalizada en tres áreas principales: individuos altamente violentos, grupos violentos y mercados abiertos de drogas.[3]

Los resultados indican que esta estrategia tiene un impacto significativamente positivo en la reducción de la criminalidad y la violencia, con efectos más marcados en la disminución de homicidios que otras intervenciones policiales convencionales (Braga, Weisburd y Turchan, 2018).

En particular, las intervenciones enfocadas en grupos violentos mostraron reducciones en la criminalidad de entre un 34% y un 63%, especialmente en homicidios (Braga et al., 2018). Esto sugiere que la disuasión focalizada es una herramienta clave para abordar la violencia letal en contextos urbanos. En este sentido, es crucial el desarrollo de intervenciones dirigidas a individuos altamente violentos, ya que, aunque representan una proporción menor de la población delictiva, son responsables de una gran parte de los delitos. La identificación y monitoreo de estos individuos, junto con la provisión de servicios sociales y el fortalecimiento de vínculos comunitarios, han demostrado ser efectivos para reducir la reincidencia y la violencia (IDB, 2023a).

En cuanto a la disuasión focalizada sobre mercados abiertos de drogas, las estrategias buscan reducir el tráfico y la violencia asociada sin recurrir exclusivamente a medidas punitivas. La evidencia muestra que intervenciones en estos mercados pueden reducir la actividad delictiva y mejorar la percepción de seguridad en comunidades afectadas (IDB, 2023b).

Implementaciones en América Latina: casos concretos

Si bien la disuasión focalizada ha sido aplicada predominantemente en el norte global, existen casos documentados en América Latina que demuestran su capacidad de adaptación a contextos locales.

En la Ciudad de México, por ejemplo, la estrategia ha sido clave en la reducción de la violencia al desmantelar redes criminales altamente violentas mediante operativos focalizados y la coordinación entre fuerzas de seguridad federales y locales (Stanley Center, 2022).

La implementación del programa "Alto al Fuego" ha mostrado resultados en la reducción de la violencia armada. Según el "Informe de la Evaluación Interna del Programa Social 'Alto al Fuego' correspondiente al ejercicio fiscal 2023", se observó una disminución del 3.08% en los homicidios dolosos en las áreas de intervención en comparación con el año anterior. Además, el programa benefició a 224 personas a través de talleres socioeducativos y apoyos económicos, con el objetivo de mitigar el riesgo de involucramiento en actos violentos (SSC-CDMX, 2023).

En Pelotas, Brasil, el programa Pacto pela Paz implementó estrategias de disuasión focalizada que resultaron en una reducción significativa de la violencia. Un estudio publicado en The Lancet Regional Health – Americas evaluó el impacto de este pacto y encontró efectos positivos en la disminución de delitos violentos (Degli Esposti et al., 2023). Asimismo, una evaluación de impacto realizada por el Laboratorio de Análisis de la Violencia de la Universidad del Estado de Río de Janeiro analizó detalladamente los componentes y resultados del programa, destacando su eficacia en la reducción de homicidios y otros delitos (Borges et al., 2020).

En Porto Alegre, Brasil, se lanzó un protocolo contra homicidios que incluye acciones en las calles, descapitalización y aislamiento de líderes criminales. Esta estrategia busca reducir los homicidios mediante la saturación policial en áreas críticas, investigaciones dirigidas y medidas severas contra líderes que ordenan ejecuciones. El protocolo enfatiza la asfixia financiera de las organizaciones criminales y el aislamiento de sus líderes en instalaciones penitenciarias de alta seguridad (GZH, 2024).

Estas experiencias en Brasil y México demuestran que la disuasión focalizada, adaptada a complejos contextos urbanos, puede ser una herramienta efectiva para reducir la violencia en América Latina.

Aplicación en Uruguay

Uruguay ha avanzado en la implementación de estrategias basadas en evidencia que complementan eficazmente la disuasión focalizada. El Programa de Alta Dedicación Operativa (PADO), lanzado en 2016, se basa en el modelo de "policiamiento de puntos calientes" (hot spots policing), reforzando la presencia policial en zonas con alta incidencia delictiva identificadas mediante análisis criminal.

La Policía Comunitaria Orientada a Problemas (PCOP), por su parte, adopta un enfoque proactivo y orientado a la resolución de problemas, abordando las causas subyacentes de la criminalidad en estrecha colaboración con la comunidad y otras instituciones para desarrollar soluciones sostenibles. Finalmente, "Barrios sin Violencia" busca reducir los homicidios a través de la intervención de "interruptores de violencia", mediadores capacitados para desactivar conflictos antes de que escalen.

La implementación de estrategias de disuasión focalizada es central para interrumpir las dinámicas violentas. Algunas acciones concretas para su aplicación en el país incluyen:

1. Identificación de actores clave: El primer paso en la disuasión focalizada es la identificación de los individuos y grupos que tienen un impacto significativo en la violencia delictiva. Esto se logra mediante el uso de inteligencia criminal, el análisis de patrones delictivos y la recopilación de datos en colaboración con distintas agencias de seguridad. La construcción de perfiles de los delincuentes más violentos permite una intervención más precisa y efectiva, evitando así la criminalización indiscriminada de sectores vulnerables de la sociedad.
2. Mensajes de disuasión: Una vez identificados los actores clave, es central la comunicación directa con ellos. Esta estrategia implica reuniones entre autoridades policiales, líderes comunitarios y los propios delincuentes, en las que se les advierte de las consecuencias legales de continuar con su actividad criminal. En ellas se enfatiza que cualquier acto de violencia será detectado y castigado con firmeza.
3. Alternativas de salida: Para que la disuasión focalizada sea efectiva, no basta con aumentar las amenazas de sanción, también es necesario proporcionar oportunidades legítimas para la reinserción social. Esto implica la coordinación con programas de educación, capacitación laboral y apoyo psicológico. Además, se deben establecer alianzas con el sector privado para ofrecer empleo a quienes decidan abandonar la actividad delictiva. La efectividad de esta estrategia depende de la existencia de mecanismos de apoyo que permitan una transición realista hacia una vida fuera del crimen.
4. Respuesta rápida y contundente: La credibilidad del programa depende de la consistencia y rapidez de la aplicación de la ley. Si los delincuentes perciben que las amenazas no se materializan, el efecto disuasivo se diluye. Por ello, cualquier acto de reincidencia debe ser sancionado de manera inmediata y proporcional. Esto implica fortalecer la capacidad operativa de la policía y del sistema judicial para garantizar que las acciones violentas sean detectadas y castigadas sin demoras.
5. Monitoreo y evaluación: Finalmente, un componente esencial de la disuasión focalizada es el monitoreo constante de sus efectos. Es necesario recopilar y analizar datos sobre la reducción de la violencia en las áreas intervenidas, la reincidencia de los individuos contactados y la efectividad de las alternativas de salida ofrecidas. A partir de estos datos, las estrategias pueden ajustarse y mejorar con el tiempo.

Si bien la disuasión focalizada ha demostrado ser una estrategia efectiva en la reducción de la violencia, su implementación enfrenta varios desafíos. Uno de los principales obstáculos es la necesidad de una coordinación interinstitucional efectiva entre la policía, el sistema judicial y los programas sociales, para garantizar que los infractores reciban tanto sanciones inmediatas como oportunidades reales de reinserción. Además, la credibilidad de la estrategia depende de que las amenazas de sanción se cumplan de manera rápida y consistente; de lo contrario, el efecto disuasivo se debilita. Otro desafío es la sostenibilidad financiera, ya que estas intervenciones requieren inversiones en inteligencia criminal, capacitación policial y programas de rehabilitación.

 A pesar de que los costos iniciales pueden ser elevados (aunque en términos comparativos con otras políticas, la inversión es mínima), la reducción en homicidios y delitos violentos a largo plazo puede generar un ahorro significativo en términos de gasto en seguridad y justicia penal (Perez-Vincent et al., 2024).

Conclusión

Uruguay enfrenta una crisis de seguridad caracterizada por el crecimiento sostenido de los homicidios, la expansión del crimen organizado y el hacinamiento carcelario. La evidencia muestra que la violencia homicida está concentrada en zonas específicas, lo que justifica la necesidad de estrategias focalizadas en los actores y territorios más violentos.

Además, la limitada capacidad del sistema de justicia para esclarecer homicidios y la alta reincidencia delictiva reflejan fallas estructurales en la prevención y respuesta al crimen, evidenciando la urgencia de enfoques más eficaces.

En este contexto, la disuasión focalizada se presenta como la estrategia que hace falta en Uruguay para reducir la violencia de manera efectiva. Al centrarse en los individuos y grupos más propensos a la violencia, esta metodología no solo disminuye los homicidios, sino que también optimiza los recursos de seguridad y justicia, permitiendo intervenciones más precisas y menos costosas. Al integrar sanciones inmediatas con oportunidades de reinserción también se contribuye a reducir la reincidencia y mitigar la sobrecarga del sistema penitenciario. Adoptar este enfoque permitiría no solo una reducción de la violencia, sino también la construcción de un modelo de seguridad más efectivo y sostenible.

Uruguay tiene la oportunidad de aprender de experiencias exitosas en otros países e implementar una estrategia que prioriza la prevención sin renunciar a la aplicación de la ley.